上海戰略所|上海都市區建設可借鑒紐約、倫敦和東京等經驗

2022年08月11日11:07

  儘管中心城市或核心城市發展成為國際大都市的都市區、都市圈和城市群,其概念構建的緣由、空間特徵、人口規模和經濟社會特徵等不盡相同,但本質上都是特定的區域空間組織單元,是國際大都市成長過程中緊密相關的不同發展階段。其中,都市區是都市圈發展的根本基石,都市圈是城市群發展的重要基礎,區域性一體化則是城市群發展的必然結果。

  上海都市區該如何建設?研究國外大都市區發展特徵之後,我們認為,要依託上海中心城區和郊區新城,中心城區做強現代服務業,做強金融中心,都市區突出特色,核心功能拓展共享。

  一、國外大都市區發展特徵

  國外通常定義的都市區是進行城市統計和研究的基本地域單元,是城市化發展到高水平階段時產生的城市空間組織形式,是一個經濟社會發達、一體化程度較高的城市功能區域。通過對紐約都市區、倫敦都市區、巴黎都市區和東京都市區的研究發現,都市區在空間結構、功能定位、人口分佈和交通方式上都具有明顯的共同點。

  1、城市中心區為核,半徑15公里以內,範圍1000平方公里內

  都市區的空間範圍的界定主要以城市功能的輻射範圍所確定,而非行政區劃所界定,這種輻射範圍決定了都市區是具備核心功能的區域,空間結構的演化上呈現出兩大特徵。

  (1)都市區的空間範圍一般以一個國際性大都市中心城區作為核心原點,半徑15公里左右範圍內區域。紐約都市區基本可以認為是紐約市的範圍,以曼哈頓作為都市區核心,延伸到布朗克斯、布魯克林、皇后區和斯塔滕島,以及哈德遜河對岸的新澤西州的友聯市(Union City)部分區域,總面積700平方公里左右。而一般工作在曼哈頓、居住在布魯克林和友聯市和澤西市,從友聯或澤西坐公共交通僅需要40分鍾就可以到達曼哈頓,地鐵只需要20分鍾左右。倫敦都市區以倫敦金融城為原點,蔓延到周邊15公里左右區域,包含了整個內倫敦(Inner London)和外倫敦中靠近內倫敦的區域,居住在外倫敦,在倫敦城或者金絲雀碼頭等地上班是一種普遍行為,倫敦城、內倫敦、外倫敦的部分區域構成了600平方公里的倫敦都市區。東京都市區的空間範圍基本與東京都23區範圍基本一致,總面積為622平方公里。

  (2)都市區基本在一個城市級別的行政區域內。比如紐約都市區基本在紐約市的行政範圍內,倫敦都市區也在大倫敦的範圍內,東京都市區只是東京市的一部分(東京市包含23個區部、26個市、5個町和8個村)。

  表1 全球各都市區空間範圍

  2、高端服務業集聚,集約型高密度經濟,非農人口高頻流動

  都市區基本圍繞全球城市中心城區為核心,全球城市的功能即都市區的功能,在國際經濟、金融、貿易等方面發揮了重要作用,集聚了該區域、全國乃至全球的核心功能。這些都市區一般都是全球重要的經濟、金融和貿易中心,總部經濟發達,近年來文化和科創等功能不斷加強集聚。

  (1)高端服務業集聚輻射能力強,經濟密度高於都市區周邊地區。如紐約都市區集聚了大量的跨國服務型企業,且這些企業大多具有顯著的全球影響力,通過其分支機構和總部型企業之間的合作交易,併購控股等方式進行全球業務離岸佈局,易於產生規模經濟效應。紐約都市區金融行業占比最高,其次是信息、醫藥、傳媒、房地產等高端服務行業。同樣,倫敦都市區也是歐洲重要的高端服務業總部的集聚地,但更為顯著的是其生產者服務業超強的全球化服務能力,這已成為倫敦行使全球價值鏈組織功能代表性體現。以金融、諮詢、法律、會計、研發服務等為重要內容的現代專業服務業正在引領倫敦地區的產業全面成長。由於高端功能的加持和賦能,都市區的經濟密度通常是都市圈全域經濟密度的2-10倍左右,更是顯著高於一般區域。一般都市區的經濟密度大約在3-5億美元每平方公里左右,而紐約都市區的經濟密度高達8.48億美元每平方公里,其都市區核心區曼哈頓也是唯一一個1平方公里經濟產出過10億美元的核心功能區。

  表2 紐約總部型企業的前20名及其行業

  (2)都市區引導非農人口集聚,90%以上的城鎮化率。

  表3 三大都市區各產業就業人口占比(2018年)

  (3)就業人口高頻率流動。

  (1)國外都市區建設,已經逐漸發展出多樣化、多中心的基本形態。從早期的新城、衛星城,到近年來的多中心大都市區、多中心城市區域。衛星城、新城建設的主要目標是緩解中心城區的人口集聚壓力,以及由此帶來的交通擁堵、環境汙染、住房緊張、基本公共服務不足等一系列問題,一般在中心城區一定通勤距離範圍內選址建造。日本東京、法國巴黎、英國倫敦等地區的“多中心”建設經驗表明,多中心大都市區、多中心城市區域的建設,包含多個經濟發展極,要素流動超越原有的行政邊界,多側重於一體化區域協同發展,側重於多個中心城市之間的功能互補、連通與協同。

  (2)跨國公司總部高度集聚。例如,2019年,總部位於倫敦財富世界500強企業有11家,東京集聚了超過2300家外資企業總部,占日本全國76%,世界500強總部全球第二,並且集聚全國50%以上日本企業總部(周圍三縣範圍也集聚了360家左右外企總部和全國10%的日企總部)。

  (3)核心功能拓展共享。中心城區(如曼哈頓、內倫敦、東京都心三區)的核心功能不斷延伸和拓展到整個都市區內,為都市區的產業發展和價值鏈體系重構提供基礎。其一,中心城區金融功能為整個都市區構建了一個龐大、內容繁雜的全球投資組合,幫助都市區內的產業分散風險。其二,中心城區金融功能和商業服務功能為都市區內的各個具體產業提供了優質的投資項目。其三,以綜合商社為代表,其在都市區內基本是全產業鏈投資,有助於實現都市區中的產業鏈瓶頸,消除無謂損耗,使價值鏈最優化(表4)。

  表4 東京都市區主要綜合商社

  4、45分鍾通勤圈,公交出行分擔率高,地鐵成為主要方式

  都市區的邊界是以交通通勤距離所界定,一個擁有特定人口規模的核心城市及與其有著緊密經濟社會聯繫(主要指上下班通勤)的周邊鄰接地域組合成的區域或地理現象。

  (1)軌道交通是都市區內部的主要交通方式。都市核心區的軌道交通里程都在300公里到400公里,出行分擔率在50%上下,通勤時間基本在45分鍾左右,即使都市區內最遠的兩點之間的通勤距離也僅在1個半小時左右。

  (2)越靠近都市區中心,公共交通方式的分擔率越高。例如,東京都市區的出行量達1090萬人次,占都市圈總出行的12.9%,進出東京區部的公共交通出行分擔率達80%以上,其中東京區部公共汽車出行分擔率高達51%,小汽車出行分擔率只有11%。越靠近都市區中心位置公共汽車和地下軌道交通的分擔率越高。相應地,小汽車的出行分擔率越低。2021年3月,紐約開始針對曼哈頓部分區域徵收擁堵費,也進一步鼓勵公共交通的出行方式。

  二、國外大都市區與大都市圈發展不同側重點

  都市區、都市圈是城市功能地域不斷擴張的結果, 它們分別處於不同的發展階段,是大城市地域空間組織從簡單到複雜、從低級到高級的演變過程。從國外大都市區與都市圈形成與發展比較中,可以其類型、規模、本質特徵、聯繫機制、空間演變規律等方面來找出發展不同側重點。

  1、空間範圍不同。都市區的尺度要比都市圈小,從國外大都市圈和都市區的關係來看,都市區的面積一般在1000平方公里的範圍以內,而都市圈的範圍通常高達2000-10000平方公里,而且都市圈容易跨越幾個不同的市級行政區域。一般的都市區不容易跨越幾個不同的市級行政區域。

  2、存在包含關係。一個都市圈包含至少一個都市區。隨著高新技術產業和生產性服務業逐漸發展起來,大都市不斷推進產業結構轉型升級和非核心功能疏解,生產成本壓力迫使製造業企業逐步遷離大都市區,交通和通信技術進步使得製造業企業可以很方便地接入大都市巨大而又旺盛的消費市場,從而形成了大都市與周邊地區和城市之間密切的市場聯繫和產業聯繫。每一個大都市都會形成自己的都市區,而都市圈至少以一個大都市為核心城市。因此,一個都市圈至少由一個都市區與周邊的大中小城市和小城鎮及農村地區組成。

  3、產業功能不同。都市區的產業總體形態上第三產業比重更高,在紐約、倫敦和東京的都市區內基本已經沒有第一產業的形態了。都市區的功能主要是商務、商業、旅遊、居住、公共空間等功能,這些功能均是中心城市的核心功能。而都市圈擴展往往伴隨著中心城區的非核心功能疏解,從產業結構來看,仍然會有第一產業,第二產業的比重也維持相當比例,第三產業比重相對於都市區更低。製造功能仍然是都市圈重要的產業功能。

  4、通勤方式不同。從交通方式上看,都市區內部的公共交通分擔率更高,地鐵、公交、自行車等公共出行方式佔據了都市區內部50%以上的分擔率。而在都市圈層面,私人汽車仍然是主要的交通方式,在紐約、倫敦等都市圈內部,在都市區內部上班,通過私人汽車通勤住在郊區,是一種生活常態。

  三、上海都市區該如何建

  世界級的都市區都是以全球城市核心功能區為中心,以較為密切的通勤和經濟社會聯係為紐帶,通常以45分鍾地鐵或公交可達的活動輻射距離為半徑,所形成的功能互補、分工合作、經濟聯繫比較緊密的區域。上海都市區建設,要依託上海中心城區和郊區新城,與紐約、倫敦和巴黎一樣,中心城區做強現代服務業,做強金融中心,都市區突出特色,核心功能拓展共享。

  一是空間上,借鑒世界級都市區的經驗,既可以形成如東京、紐約這種一主多輔的空間圈層結構,也可以形成如倫敦那種的多核、綜合獨立節點型空間結構。空間範圍基本控製在上海市域範圍以內,以中心城區為核心,結合郊區新城確定都市區邊界。

  二是功能上,借鑒世界都市區的經驗,強化核心功能承載力和高端功能引領力,主要發展金融、房地產、專業技術服務、文化創意和信息通信等高端服務業,發展維修諮詢、售後服務等高能級生產性服務業。

  三是人口上,借鑒世界都市區的經驗,打造人口集聚區並體現梯度擴散分佈特徵。都市區核心區人口有效疏解,同時多核心節點區域強化人口的集聚,以產業和功能遷入帶動人口流入,形成人口分佈上的“一核多心”。

  四是交通上,借鑒世界都市區的經驗,打造都市區45分鍾地鐵通勤圈和45分鍾公共交通可達圈。繼續加強都市區的軌道交通建設和公交站點密度安排。 (作者薑乾之繫上海發展戰略研究所副研究員,城市部副部長;戴躍華繫上海發展戰略研究所助理研究員;黃曉微繫上海申迪項目管理有限公司高級主管)

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