縣城,大國發展的基石:“向上”承接大中城市疏解產業,“向下”帶動農民農業共同發展

2022年08月08日02:04

  縣城,大國發展的基石

  縣城“向上”承接大中城市疏解產業,“向下”帶動農民農業共同發展

2022年8月5日晚,江蘇崑山開啟2022“詩畫江南·夜享崑山”活動,豐富多彩的夜間消費場景,促進“夜經濟”發展。圖/IC Photo
2021年12月15日,河北晉州的河北鵬達食品有限公司,工人在加工山楂罐頭。圖/IC Photo
2021年5月23日,曹縣的漢服體驗館。新京報記者 吳采倩 攝

  “郡縣治,天下安”,縣乃國之基。

  作為治國理政的基本單元,習近平總書記曾深刻指出:“縣一級承上啟下,要素完整,功能齊備,在我們黨執政興國中具有十分重要的作用,在國家治理中居於重要地位。”

  在近些年國家的一系列重要文件中,縣城的重要作用被多次提及,縣城位於“城尾鄉頭”,是我國城鎮體系的重要組成部分,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。

  7月12日,國家發展改革委發佈《關於印發“十四五”新型城鎮化實施方案的通知》(以下簡稱《方案》)。《方案》提出了2025年要實現的若干目標,如“以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展”等目標。這意味著縣城建設將推進縣域產業配套設施建設、公共服務水平提升、鄉縣功能銜接互補等工作。

  稍早前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確表示,縣城是我國城鎮體系的重要組成部分,對建設統一的國內大市場、構建新型工農城鄉關係具有重要意義,為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供了有力支撐。

  可以說,縣城是我國實施新型城鎮化、實現高質量發展的重要載體,也是縣域經濟發展的重要支撐。

  那麼,縣域城鎮化與縣域經濟的價值與現狀特徵又是怎樣的?就此問題,新京智庫採訪多位專家學者。

  發展基石

  縣是我國曆史上最穩定的行政區劃單元,其建製具有深厚的曆史淵源,在中華文明發展史中具有重要地位。

  中共中央農辦鄉村振興專家委員、湖南師範大學中國鄉村振興研究院院長陳文勝接受新京智庫採訪時表示,縣域在我國曆朝曆代都是國家治理的基本單元。因為縣承上啟下,連城接鄉,是宏觀經濟與微觀經濟的結合部,也是工業化、城鎮化、信息化與農業農村現代化的連接點。

  “推動縣域發展將加速工業化和城鎮化進程,建設成聯結城市和農村的樞紐,構築良性循環的城鄉關係,促進國內經濟大循環。”陳文勝說。

  蘇州大學政治與公共管理學院教授、中國特色城鎮化研究中心研究員黃建洪也對新京智庫表示,縣是國家治理的根基,重要性不言而喻。黃建洪表示,在發展縣城、推進縣域城鎮化的過程中,既要實現以城鎮化推進現代化,同時也要帶動農業農村農民的現代化,實現城鎮化戰略與鄉村振興戰略在更高的層次和位階上的一個平衡。

  黃建洪認為,“我們在看到縣域城鎮化或者縣城城鎮化的時候,不能簡單把它理解為經濟命題,它一定是經濟、社會、政治、文化、生態乃至空間等一系列的綜合性議題。這個議題的重要性在於,它能夠為國家的長治久安建立一個極其重要的基礎。”

  正因為縣在國家治理中扮演重要角色,在推進城市化的過程中,縣域城鎮化也一直在穩步推進。

  新京智庫梳理髮現,在我國城鎮化的發展曆史上,1978年是個關鍵節點。在此之前,我國城鎮化率僅有17.9%,發展較緩慢。改革開放後,隨著大量農村勞動力進城,城鎮化迅速推進。

  例如,十五屆三中全會提出,“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”,2000年在《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》中,又提出發展小城鎮是實現我國農村現代化的必由之路。

  國家統計局的數據顯示,1978-2021年,我國城鎮化率從17.9%提高到64.7%,城鎮常住人口從1.72億人增長到9.14億人。

  在武漢大學社會學院教授呂德文看來,我國的縣域城鎮化發展大致可以分為三種類型:一種是改革開放初期,東部部分發達地區在鄉村工業化的基礎上發展起來的就地城鎮化,這是城鎮化水平最高的一種類型;另一種是20世紀90年代以後,中西部地區大量農村人口到東部沿海去打工所形成的異地城鎮化,也是目前人口規模最大的一種。

  “近10年左右時間又形成新的一種城鎮化類型,有部分農民工外出到大城市打工,有了一些積蓄以後,在縣城裡面買房或者在鄉鎮裡面買房,同時也保留在農村的田地,但主要的家庭再生產已經從農村轉移到了城市。”在呂德文看來,這是對第二種類型城鎮化的進一步升級。

  正是城鎮化發展新特徵的出現,才使得十八大以來,以縣城為重要載體城鎮化建設逐步成為重點。

  2014年,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出台,該規劃提出要加快發展中小城市。2021年的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》則提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設和縣城建設的任務舉措。

  中國社會科學院政治學所副研究員陳明在接受新京智庫採訪時表示,最新的《方案》和《意見》都可以看作是上述政策的延續和統籌推進,思路進一步明確,將支持縣城和縣域發展的具體政策措施落實落地,意味著大中小城市均衡發展的政策框架走向成熟。

  “城尾鄉頭”

  處於城鄉之間的縣城,發揮著重要的區域性中心節點功能,對於統籌推進新型城鎮化和鄉村振興具有不可替代的關鍵作用,對中國這樣一個農村居民數量仍舊龐大的國家更是如此。

  在陳明看來,首先,縣城是很多農業轉移人口城市化的第一站。大部分新的城市化人口,已經開始跨過鄉鎮,選擇縣城作為第一站,再向更高等級的城市躍遷。

  其次,縣域是城鄉融合發展的關鍵空間載體。縣城對於鄉村腹地具有重要的支撐作用,縣城和鄉村之間的經濟互動是城鄉融合的關鍵界面。城鄉融合說了很多年,現在我們已經基本明確,這個策略要先在縣域落地實現。

  除此之外,縣城為返鄉人口提供了最主要的就業渠道。陳明通過調研發現,一些所謂的返鄉人口,不是回鄉務農,多數是回縣城或者較大的鎮務工。

  新京智庫瞭解到,對於如何發揮好“城尾鄉頭”銜接作用,國家發改委此前也公開表示,推進縣城建設,既有利於適應農民日益增加的到縣城就業安家需求,又有利於輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化,也有利於強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

  陳文勝表示,縣城“向上”承接大中城市疏解產業。依託於縣域經濟發展,形成有效的增長極,提高區域輻射力與溢出效應,形成“縣-鎮-村”分工合理的產業空間佈局。探索在縣域層面整合資源和集聚要素,有助於發揮農村集體土地和勞動力的作用,形成有競爭力、有特色、有規模的產業集群,重塑中國勞動密集型產業的競爭優勢。

  “向下”帶動農民農業共同發展。為農民提供穩定就業機會,實施縣域商業建設行動、促進農民就地就近就業創業;為農業發展提供生產性服務業,推動建立長期穩定的產銷對接關係;通過形成“縣-鎮-村”分工合理的產業空間佈局,帶動農業農村共同發展。

  黃建洪表示,因為縣城各方面的基礎載體承載能力、集聚能力、發展能力和抗風險能力總體上比起鄉村要強很多,所以縣城在這些方面才具有帶動輻射的作用,同時也有承上啟下的作用。

  據陳明介紹,東、中部還有一些地區,呈現出“強縣城、大縣域、重農業”的格局,也就是《意見》里所說的農產品主產區的縣城,要合理髮展。這時,縣城作為一個獨立中心地的作用是比較明顯的。把這一部分縣城建設好,盡快補上市政設施、公共服務、環境衛生方面的短板和弱項,發揮其內生集聚和延長產業鏈的作用,將為新型城鎮化和鄉村振興戰略協同推進、農業轉移人口市民化以及促進國內經濟大循環等奠定重要的空間基礎。

  縣城能夠發揮“承上啟下”作用的背後,還在於縣城承載著龐大的人口數量。

  國家發展改革委規劃司有關負責人曾向外界透露過一組數據,2021年年底,我國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%,縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

  正如上文受訪專家所說,在城鎮化進程中,農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。

  不過,對於縣城發揮“承上啟下”功能的理解,呂德文認為以縣城為載體的城鎮化是兩個戰略的交彙點,第一個是新型城鎮化發展的戰略,第二個是鄉村振興戰略。

  “如果要分側重的話,從我們國家對縣城的戰略定位來講,縣城最重要的功能或者價值,就是服務於鄉村。所以縣城建設的核心並不是要把縣城本身建設得多麼高大上,也並不是要對標現代大都市那種建設。”呂德文說。

  縣域經濟蓬勃發展

  縣城在縣域經濟發展中佔據著重要的地位,中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所研究員歐陽慧曾對相關媒體表示,作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。

  中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、研究員葉振宇認為,近期相關政策的出台對當前縣城補短板強弱項具有重要的推動作用,也有利於以縣城為依託,推動城鎮化高質量發展。各地應因地製宜、量力而行推動縣域經濟發展,優化縣域營商環境,鼓勵回鄉人員創業。

  推進以縣城為載體的城鎮化建設背後是整個縣域經濟的蓬勃發展。

  不久前,賽迪顧問縣域經濟研究中心發佈《2022中國縣域經濟百強研究》顯示,2021年,全國經濟百強縣以占全國不到2%的土地、7%的人口,創造了全國9.94%的GDP。從分佈上看,百強縣東部地區占65席,中部地區占22席、西部地區占10席,東北地區占3席。江蘇、浙江及山東分別占25席、18席和13席。

  根據該榜單不難看出東部地區部分省份的縣域經濟發展佔據著絕對優勢,在葉振宇看來,崑山、晉江、江陰等地是改革開放以來湧現出來的縣域經濟發展示範樣板。它們共同點一是抓住改革開放機遇,大力發展民營經濟或外向型經濟;二是政府與市場緊密結合、良性互動,適時促進產業轉型升級;三是堅持發展實體經濟不動搖,大力發展製造業;四是走高質量城鎮化道路,改善城市環境;五是注重政府自身能力建設,積極改善營商環境。

  新京智庫注意到,拿經濟百強縣來說,近年來百強縣的入圍門檻不斷提高。2021年全國縣域經濟百強縣入圍門檻從上年度的575億元提升至676億元,增量突破100億元。排名第一的蘇州崑山去年GDP高達4748億元,已超過貴陽等省會城市。

  “崑山、太倉、張家港、常熟,包括江陰等這些縣和縣級市的城鄉一體化水平總體上是比較高,像蘇州的一些縣級市受到了上海強烈的輻射,它們基本上相當於是上海的衛星城。”黃建洪解釋道。

  對於我國縣域經濟的發展,按照呂德文的觀察,根據區域經濟發展特徵整體上也可以分為三種類型。

  第一種類型是位於大城市周邊,最典型就是長三角和珠三角地區的部分縣。這些區域本身城市化水平和工業化城市化水平很高,最大的優勢就是承接大城市的產業轉移,同時也吸納全國的勞動力。第二種類型是縣域城市化水平不一定很高,但是縣域經濟發展水平比較高,像山東膠東半島一些地方,縣域經濟主要是通過農工貿發展起來,每個縣都有自己的特色產業,產業發展本身跟農業產業化密切相關。第三種縣域經濟發展類型主要是依靠工業園區承接產業轉移,這種類型的縣域經濟多數是在中西部,通過產業集聚效應發展經濟。

  在呂德文看來,第二種類型的縣域經濟發展模式最為理想,城鎮化質量也比較高,一方面農民進城比較方便,另一方面農村勞動力在本地可以實現充分就業。“本地就業水平比較高的,年輕人可以在城里從事相關的產業,不用背井離鄉去外面打工。”

  不難看出,縣域經濟在全國經濟發展中已經佔據了相當高的份額,但縣域經濟發展也存在不平衡現象,尤其近些年來西部和東北的一些縣出現萎縮現象。

  陳明認為,從世界規律看,隨著人口佈局、產業升級等變動,部分城市衰退、收縮是必然趨勢。對於這些城市而言,最好的出路不是謀求複興或再增長,而是踏踏實實承認人地收縮的現實,通過產業轉型、社會建設等保持城市活力。

  對於東中西縣域經濟發展之間的差異,黃建洪認為,在東部以外有許多的縣城都是屬於人口淨輸出狀態,大規模的人口流失與經濟結構轉換、村治結構重組、鄉村文化認同重塑和社會秩序的重構並非同步進行,某種程度上,就會出現縣域經濟面臨收縮的態勢。

  小縣城,大產業

  縣域經濟蓬勃發展離不開產業的支撐,同樣產業也是縣域城鎮化發展的重要根基,國內很多小縣城有著大產業。

  例如,國內70%的襪子產自浙江諸暨,40%的運動鞋產自福建晉江,30%的漢服產自山東曹縣。遼寧瓦房店市素有“軸承之都”的美譽,產出軸承的直徑和精度位居世界前列……

  縣域產業日漸響亮的名片背後,是多年來縣域經濟持續擴張、產業集群快速發展。

  葉振宇對新京智庫表示,這些縣立足自身優勢和發展機遇,充分把握要素資源條件,在產業發展中既“無中生有”、敢於創新,又抓住一些具有“引爆”作用的“立縣產業”。

  發展產業是壯大縣域經濟的重要途徑,有些縣也形成了自己獨具特色的產業集群。

  如山東曹縣,因盛產漢服“出圈”。新京智庫瞭解到山東曹縣擁有漢服上下遊產業鏈商家2000多家,原創漢服加工企業600多家,已經形成了國內最大的演出服產業集群。

  新京智庫也注意到,在《意見》提到的分五類引導縣城發展的方向中,積極培育專業功能縣和合理髮展農產品主產區縣城分別提出要培育發展支柱產業和聚焦發展農村二三產業,延長農業產業鏈條。

  對此,黃建洪表示,不同的縣城產業發展不一樣,擁有特色產業的縣城從發展路徑上來看更多是一種市場化主導的發展結果,也就是說資源通過優化配置,最終形成產業的集聚效應。

  在黃建洪看來,農產品主產區的這些縣城,由於要延伸農業產業的鏈條,主要發展方向就不是去面對中心城市和特大城市,而是要對應該區域的農業產業。“對於這類縣的發展來說,主要是要找準定位,可以做大做強農產品精加工、深加工,培育自己的農業產業化龍頭企業。”

  對於當下縣城的產業發展,陳文勝認為,縣城應該依託本地農業選擇第二產業的賽道,聚焦“以工補農”拓展產業發展的新空間,在引導農村勞動力流出、提高土地利用效率的同時,輻射帶動農村產業轉型升級。

  治理現代化

  縣域治理是國家治理體系中的基礎和重要環節,縣域治理與縣域發展構成了雙向互動的關係。多位受訪專家對新京智庫表示,如何全面有效提升縣域治理水平不僅事關縣域經濟能否實現高質量發展,也事關國家治理體系和治理能力現代化的推進。

  近年來,隨著數字政府建設的全面推進,縣域數字化可以將治理和服務下沉,升級基層治理模式和提高工作效能。

  國家信息中心信息化和產業發展部主任、智慧城市發展研究中心主任單誌廣曾表示,只有數字化才能發揮承上啟下的樞紐作用,實現城鄉協調高質量發展。

  而在陳文勝看來,縣域數字政府建設有三個作用,一是治理,從頂層視角進行政府內部的統一管理,橫向提供數據整合與應用打通,實現業務協同、數據共享,以提高整體辦公效率,疏通整體辦事流程。二是服務,以“讓數據多跑路,群眾少跑腿”為原則,面向委辦局,從條線角度進行功能管理,通過窗口、平台應用等方式對群眾、企業提供高效辦理事項的服務。三是決策,通過數據打通及直觀呈現,垂直提供各項實際功能應用主體,助力領導者科學化決策。

  值得關注的是,此次《意見》也明確提出要發展智慧縣城,推行市政公用設施一網統管、政務服務一網通辦和公共服務一網通享。黃建洪表示,除了這“三個一”外,推行城市數據一網通用也非常重要。

  “比如小區智能改造、智能交通、智能電網、智能水務等都需要數據的一網通用,這不僅影響城市運營的管理決策,輔助決策和應急處理等能力提升,對便利普通人的生活也是一個非常重要的事情。”黃建洪說。

  不過,在推進縣域數字政府建設上,呂德文認為對於大部分縣城來說治理水平的提高不能僅僅依靠數字政府建設,因為縣域治理跟大都市治理有著較大的差別。“因為縣一級治理的工作對象和工作內容都是面對最基層的人與事,不能為了數字化而盲目推進數字政府建設。”

  對此,陳明也認為,經濟水平發展比較好的,可以增強縣域的數字治理和數字服務能力,以此倒逼高效政府、透明政府、服務政府的建設。呂德文強調縣城的發展要循序漸進,因地製宜,不能急於一時。以縣城為載體的城鎮化戰略的推進不是鼓動各個縣城在短期之內大發展,而是要引導各地有序發展。

  新京報記者 查誌遠 實習生 吳葉凡

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