中國城市和小城鎮改革發展中心馮奎:城鎮化載體要“各美其美”,就地城鎮化難點是就業

2022年05月23日13:53

  縣域是中國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下稱《意見》)。《意見》要求堅持以人為核心推進新型城鎮化,尊重縣城發展規律,因地製宜補齊縣城短板弱項,提升縣城發展質量,更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要。

  《意見》還明確,堅持“一縣一策”,防止盲目重複建設,同時將推動試點先行,合理把握縣城建設的時序、節奏、步驟,率先在示範地區推動縣城補短板強弱項,細化實化建設任務,創新政策支撐機制和項目投資運營模式,增強縣城綜合承載能力,及早取得實質性進展。

  這份重要文件出台後,有人士認為,在外需增速放緩和國內亟需擴內需的背景下,縣城被視為中國經濟新的增長動能。隨之而來的問題是,縣域與過去多年作為城鎮化主體的城市群,在未來城鎮化中如何分工協作。又如《意見》提出,建立多元可持續的投融資機制。對符合條件的公益性項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債劵予以支持,這是否說明專項債資金會適度向縣域傾斜?也有人士擔心,目前推進的以縣城為重要載體的城鎮化,是否會在縣域內出現新的兩極化,資源和人口向特定區域的縣城聚集,忽視了其他建製鎮的發展。

  就上述問題,澎湃新聞近日專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎。

  澎湃新聞:以縣城為重要載體的城鎮化與過去都市圈、城市群的城鎮化戰略是何關係?

  馮奎:最近有觀點說,中國城鎮化大方向變了,我認為這是誤讀。準確地說,城鎮化高質量發展,需要各種空間載體“各美其美”,最後實現“美美與共”。文件上強調了縣城是重點載體,不是對其他主體或載體的取代。

  我十年前研究縣域經濟和縣城發展,後來研究城市群、都市圈等等。我覺得這些空間都值得長期關注、持續跟蹤。城鎮化發展在空間上逐步走向協調,這是一個不斷優化和調整的過程。

  首先,城鎮化總的趨勢沒有改變。城市群是中國城鎮化的主體。中國19個城市群以及其內外部的40多座都市圈的人口和經濟份額占到總量的70%以上,未來還會增加。第二,縣城的作用需要進一步上升,縣城的獨特性是它在城鄉發展中有聯結、平台、橋樑等多種功能及作用。因此縣城發展,既是城鎮化的任務,也是鄉村振興的要求。第三,前幾年資源要素比較多向中心城市、城區集中。縣城人均市政公用設施固定投資僅相當於地級及以上城市城區的1/2,醫療、養老、垃圾與污水處理、公廁、物流設施等都有短板。縣城補短板能形成有效投資、拉動需求,是現在各方面都看得準的建設方向,值得社會投資跟進。第四,縣城是點狀分佈。有的在城市群範圍內,有的遠離城市群。城市群都市圈與縣城,各有各的空間、地位與作用,彼此不能取代。 澎湃新聞:過去中國的城鎮化以大城市群為主要發展路徑,現在要轉向縣域經濟,特別是就地城鎮化的方式,實現就地城鎮化的載體是什麼?另外,發展縣域,從要素市場化的角度,土地市場該如何改革?

  馮奎:近年來,農民工流動出現了一些新的趨勢,我觀察到三個方面。一是省內流動增多;二是從東部沿海回流到中西部家鄉增多;三是選擇在縣城增多。這就意味著,總體而言,城鎮化的半徑相對縮小,就地就近城鎮化的權重在上升。

  我們調查發現,1/3左右外出農民工願意到縣城就業落戶。就近就地城鎮化有多方面意義,比如有利於解決夫妻分居或者留守兒童的問題。特別是,在疫情以及就業困難的情形下,就近就地城鎮化類似於海綿,暫時性地吸收和緩解了城鄉就業壓力,進一步彰顯了中國區域經濟的韌性。

  就地就近城鎮化的載體主要是離家較近的城郊、縣城、重點鎮等等。縣城既是一地行政中心、又是經濟中心,吸納農業轉移人口還有潛力。隨著縣城發展,未來可能成為多半鄉村轉移人口市民化的選擇。

  就地城鎮化這個“地”,如果落實到縣城、縣域,應該不會構成瓶頸約束。從建設用地總比例看,城市占15%,建製鎮15%,另有60%是村莊建設用地。縣城要發展,在建設用地方面通過縣域範圍的占補平衡等,就應該能夠保證。關鍵是要合理安排新增建設用地計劃指標,建立集約高效的建設用地利用機制,對現有工業用地要提高容積率和單位用地面積產出率。在城鄉用地上,按照國家統一部署,穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市,推動城鄉要素流動。

  澎湃新聞:不同縣城有其不同的功能定位,對於人口和產業流入的縣域和人口流失城鎮,發展轉型如何做到有的放矢?比如在基礎設施建設和公共財政投入方面,有什麼建議?

  馮奎:人口是最大的變量,其次是產業。人口與產業流入的縣,要抓住時機,實現產業-人口-空間的全面轉型,朝著現代化中小城市方向邁進。特別是都市圈範圍內的縣,實際要逐步與城區一體化、同城化發展。要培育發展特色經濟和支柱產業,強化區域性物流基地建設,形成有影響力的專業市場,提高就業吸納能力,在先進製造、商貿流通、文化旅遊等一個或幾個方面體現特色性、專業性。注意與鄰近大城市功能互補、產業配套,對接融入大城市但又並不失掉自我。

  對於人口與產業流出的縣,總體思路應是瘦身強體,轉變既有的增量規劃思維,要嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源適度集中,提升品質。還要更加註意突出特色,包括特色產業、文化、特色、功能等,力爭做到小而美、小而優、小而強,實現“小的也是好的”。

  對人口與產業流出的縣,還應區分功能定位,予以一城一策支持。比如沿邊縣、生態區域的縣等等,這些縣人口大量減少。對這些縣,國家要讓他幹什麼,就應相應地給予什麼方面的支持,邊境縣城需要進一步完善基礎設施,強化公共服務和邊境貿易等功能,提升人口集聚能力和守邊固邊能力,這些不能通過市場化辦法去解決。

  澎湃新聞:《意見》中提出,對符合條件的公益性項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債劵予以支持。這是否意味著,專項債資金向縣域傾斜?

  馮奎:2020年中國縣城的市政公用設施投資完成額為3884億元,占全社會固定資產投資總額約0.7%,因此這類資金投向縣城,相對城區來說,補短板的作用更明顯。同時,縣城對於縣域、對於廣大鄉村地區來說,它是一個集聚的點,是包括人口在內的城鄉要素交彙的場所,因此對縣城加大建設力度,相對來說比遍地開花更有效率。

  省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制正在建立,因此縣城只有持續吸納人口,財政支持才會加大。

  專項債資金肯定會加大力度向縣城傾斜。但是前置條件也很多,基本條件就是對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目,在已有資金支持渠道外,可以通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

  對人口流出較多,或者收縮趨勢仍在顯著加大的縣來說,又由於這些縣的負債率較高,不宜盲目擴大投資,重在現有資源的盤活和高效利用。

  澎湃新聞: 基於七普數據,從2010年至2020年中國鄉村流出人口規模為2.72億,省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬,省內流動人口從7800萬增加到1.9億,省內流動為主要趨勢。在省內流動中,省內縣內流動人口8200萬,省內縣外流動人口1億。省內縣外的流動在其中體量稍大,並且表現出快速增加的態勢。有學者把當前城鎮化分為就地和異地城鎮化,這兩種模式如何統籌推進呢?

  馮奎:所謂統籌推進,其本質是政府做好自己的事,把選擇權交給農民或農民工本人,他們會用腳投票。

  就地城鎮化的難點是就業。城市經濟學基本規律是:生產活動、創新活動離不開一定的人口規模和人口集聚。相對於大中城市來說,縣城、重點鎮這些就地城鎮化的重點載體,弱勢就是規模相對較小、集聚度相對較低。統計上看,我們國家1400多個縣城,平均人口10.88萬。縣城高度分化,一批縣城5萬人不到,還有更小的縣城只有一兩萬人,一些行業與產業難以發展,就業類型少、就業容量小。

  異地城鎮化的載體,往往是國家級城市群,特別是城市群的中心城市——直轄市、省會、副省級城市等等,更是人們競相進入的首選。在這些城市,比就業更潛在、更大的困難是安居難。安居的第一條是“住”,住房消費占農民工在城市收入的40%。城市落戶過程中住房壓力大,因此應多渠道幫助解決農民工住房需求。還有,要創新培訓方式,提高勞動者的人力資本,增強就業能力。

  落戶是對一個地方綜合發展能力、營商環境的考核與驗證。這一輪城鎮化發展,縣城與大中城市站在同一個平台上去搶人,有挑戰,也有機遇。

  澎湃新聞:有觀點認為,城鎮化的功能之一是提高非農就業人口占全部勞動力的比重。相關研究表明,目前來看,縣域非農就業人口增長非常緩慢,甚至有28%的縣域非農就業人口還在減少,有何舉措增加縣域非農就業人口?

  馮奎:在統一大市場建設背景下,有的縣域非農就業人口減少了,這些人可能到更有活力的城市或城區去了,或者去了其他縣。從中長期來看,預計70%以上縣域的非農業就業人口仍將減少。

  增加縣域非農就業人口,一是立足縣城、依託城鄉,發展富有特色的第六經濟,即一二三產業融合的經濟。二要推進以縣城為重點載體的城鎮化,人口規模穩中有升,許多產業機會就滋生出來。三要靠提高農業勞動生產率,這樣就會有更多人口從農業里中“擠”出來,變成非農業人口。四要靠集體經濟組織增加開放性,吸引城里人、外來人,增加“源頭活水”。

  城鄉領域有大量制度創新需要推進。縣域經濟有開放性,也有封閉性。從封閉走向開放,可能中間有波折,比如非農就業人口還會減少。但只有持續改革創新,最終新增的要素會帶來活力,城鄉融合才能走向高質量發展之路。

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