對縣城重要載體建設的再認識

2022年05月10日04:07

馮奎(中國城市和小城鎮改革發展中心研究員)

近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(簡稱《意見》)引起了各方面的重視。《意見》對於促進縣城發展無疑將起到積極的作用。進一步發揮縣城的作用,涉及縣城在城鎮化進程中的地位、定位、發展動力等一系列問題,需要對縣城有再認識。

縣城地位再認識

在國家的“十四五”規劃和2035遠景目標綱要中,要求推進新型城鎮化,突出強調“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。因此,兩辦的《意見》是落實國家“十四五”規劃和2035遠景目標綱要的一項重要工作。

城鎮化是現代化的必由之路。把縣城單獨拎出來,以縣城為重要載體的城鎮化,這是中國建設社會主義現代化強國,實現高度城鎮化的關鍵一步。中國的城鎮化率早已超過60%,城鎮化下半程之路不斷走深走實。國家和區域中心城市取得了長足發展,鄉村振興正在全面啟動。縣城在城鄉之間起著關鍵聯結作用,進一步發展縣城對於完善城鎮化的體系結構、加快城鄉融合、推動區域協調高質量發展意義重大。尤其是當前穩增長任務的要求之下,縣城對於提拉投資、釋放消費,作用顯著。

但是以縣城為重要載體的城鎮化,並沒有改變城鎮化總的格局與形態。“十一五”以來,以中心城市為引領,城市群都市圈發展迅速,已成為城鎮化發展的主體形態。目前我國有19大城市群,這19個城市群的人口與經濟總量占八成以上,新增城鎮人口九成以上在各類城市群。國家“十四五”規劃提出,未來需要進一步優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中遊5個城市群;發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣5個城市群;培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡9個城市群。

大體來說,縣城以散點狀分佈,而城市群都市圈則構成了面與體的特徵。如果說縣城是小集中,城市群都市圈則構成大集聚。對這兩類空間主體的認識越深刻透徹,越能順應趨勢,推動區域協調高質量發展。如果不切實際地認為城鎮化總的格局與形態發生變化,就會誤判區域及城鎮化發展趨勢,高估單個縣城在吸引人口、發展經濟中的作用。中心城市引領的都市圈、城市群仍在集聚人口,部分縣城必然面臨人口減少的問題。東南西北中,相當一部分縣城人口仍在持續減少,有的縣城甚至已降到三五萬人。正是因為城鎮化複雜變動趨勢,我們才需要進一步研究縣城的地位,以及如何使其作用得以充分發揮。

縣城類型再認識

千城有千面。因此,應立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,統籌縣城生產、生活、生態、安全需要,合理確定不同類型縣城的發展路徑,這是發展的重要前提。有三個方面需要把握:

一是同一性與差異性。所謂同一性,就是縣城既然是“城”,就要符合城市發展的一般規律,比如城市有規模化效應,講求集中集聚。所謂差異性,就是雖然是同一個名字“縣城”,但發展水平、狀態可能完全不可同日而語。因此,就不能以同樣的標準來要求縣城。不同功能特色的縣城可以互相借鑒,但如果照搬照抄,必然會產生一些問題。四川縣的數量多,該省將縣城分類進行考核,其中經驗值得借鑒。國家也有必要製定更加富有彈性的考核機制,引導縣城發展。

二是特色性與平衡性。比如,位於農產品主產區內的縣城,其特色功能是集聚發展農村二三產業,延長農業產業鏈條,做優做強農產品加工業和農業生產性服務業,更多吸納縣域內農業轉移人口,為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。而重點生態功能區的縣城,應逐步有序承接生態地區超載人口轉移,完善財政轉移支付制度,增強公共服務供給能力,發展適宜產業和清潔能源,為保護修復生態環境、築牢生態安全屏障提供支撐。但是特色功能如果過度,就會影響系統功能的發揮,削弱綜合承載力。所以,對於縣城來說,生產、生態、生活等多種功能又必須融於一體,各種功能至少應“夠用”。

三是現實性與可能性。所謂現實性,就是現狀。所謂可能性,就是未來發展的多種路徑。筆者在參與地方規劃過程中,發現一些地方特別容易高估縣城的人口,偏好做“大規劃”,這很可能是不切合實際的。但也有一種情況,就是一些縣過去比較悲觀,看不到縣城轉型發展的多種可能性。特別在一些人口流出較多的資源枯竭地區,縣城發展面臨著“盤整”的必要性,需要促進人口和公共服務資源適度集中,培育接續替代產業。

縣城補短板再認識

與主城區建設標準相比,與人民群眾對美好生活的要求相對照,縣城確實存在諸多短板。

縣城的第一大塊短板是基礎設施,包括市政交通設施、對外連接通道、防洪排澇設施、老化管網改、老舊小區改造等等。縣城的第二塊短板是公共服務供給,包括醫療衛生體系、教育資源供給、養老托育服務、文化體育設施、社會福利設施等等。

縣城補短板,需要加強基礎設施與公共服務。以市政公用設施為例,不論是以人均還是以地均衡量的縣城市政公用設施,投資強度都只有同期城市投資強度的1/2。縣城在供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區綠地率、集中供熱面積、燃氣普及率等市政公用設施領域的主要指標均落後於城市。例如,有些外來人口多的縣城,中小學的“學位”異常緊張。

縣城補短板,要解決三個問題:

補什麼?此輪縣城補短板,應在釐清輕重緩急基礎上,缺什麼補什麼,有序補足。有的地方要補產業相關的基礎設施,有的地方要補跟生活功能有關的公共服務,等等。有的縣城現有的存量建築,仍然可以利用。還有的功能,可以在較少硬件基礎設施投入的基礎上,通過智慧化、數字化手段得到滿足。只有精準瞭解補什麼,才不會有過度冗餘,不會有大量浪費。有些地方一講縣城補短板,就開始羅列一堆所謂實物工作量,準備建設一堆沒有用的工程項目,這需要引起警惕。

補給誰?這就需要把以人為本的原則貫徹到位。應精心測算“補磚頭”與“補人頭”等不同方案的適用性、經濟性,加大力度“補人頭”。比如,以新生代農民工為重點推動社會保險參保擴面,全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費的責任,合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險。

又如,要統籌發揮企業、職業學校、技工學校作用,聚焦新職業新工種和緊缺崗位加強職業技能培訓,提高與市場需求契合度。人力資本提高了,就會帶來收益,於國於民都有好處,不會造成特別大的無效投資。

誰來補?這涉及到如何設計更好的方案,讓政府、企業、農民、農民工等等都有積極性參與到縣城建設。以縣城為重點載體的城鎮化,將會帶來許多項目機會。比如,在設施建設領域,縣城補短板的重要內容是依託各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平台,建設通用基礎製造裝備、質量基礎設施、倉儲集散回收設施等等。這些項目機會需要精心設計,並向社會發佈,吸引各類建設主體進入。在產業發展層面,縣城需要重點發展物流中心和專業市場,要改善農貿市場交易棚廳等經營條件,建設面向城市消費的生鮮食品低溫加工處理中心等等。這些領域都是一些企業正在尋找的投資發展項目。從城里人參與的角度來講,從縣城走出去的各類人才,是縣城發展的重要力量。他們能不能回來,怎麼回來?這就需要一些政策措施。而這些“鄉賢”一旦回來,勢必帶來人際網絡等社會資本,有助於縣城發展。所以在這一輪縣城發展中,領先一步的縣城要善於在改革創新上有新舉措。

政府作用再認識

縣域和縣城發展,以前有個著名的“浙江現象”,講的是改革開放以後,浙江縣域經濟普遍出現了“特色塊狀經濟+縣城或小城鎮+專業市場”的組合拳。比如出現了領帶城、襪子城、打火機城等等。現在能不能這麼去設計?很難了。今天我們到浙江去看,許多特色經濟根本不是以前的傳統產業,也不是政府設計的,而是市場、政府、社會多種力量塑造的結果。

國家提出要以縣城為重要載體,推進城鎮化發展,這給一些縣帶來發展的新動能。但也要看到當前縣城和縣域發展面臨諸多新的挑戰。特別是在全國統一大市場建設的今天,縣城發展面臨著全面開放的競爭環境。在不同地方及政府之間,實力之爭、能力之爭更加激烈。

政府當然可以有所作為,但最主要是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,引導支援各類市場主體參與縣城建設;更好發揮政府作用,切實履行製定規劃政策、提供公共服務、營造制度環境等方面職責。筆者特別想強調的是,很多外來企業家對於“縣城江湖”有戒心,因此,構建法治化、市場化的營商環境,可能是地方發展第一位的工作。

上世紀70年代末80年代初,以及90年代初期,縣城和縣域經濟曾有過萬馬奔騰的時期。當時一些經濟學家甚至認為,地方政府引領或參與的“縣域競爭”,是中國經濟快速發展的原因。以縣城為重點載體的城鎮化政策步入實施階段,縣城和縣域經濟會不會還有一波創新突破?值得期待。

(編輯:洪曉文)

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