產假應該休多久?“三孩”時代的產假政策再思考

2021年07月21日14:19

原標題:產假應該休多久?“三孩”時代的產假政策再思考

早在今年“兩會”上,全國政協委員宋治平提議延長女性產假至3-6年就引起了廣泛熱議。雖然女性應當休產假已經成為共識,但產假的長短卻存在爭議。爭論認為,過短的產假不利於女性的身心恢復與子女照顧,而過長的產假所造成的勞動力損失又會使女性在就業市場上面臨更大的歧視。隨著“三孩政策”的出台,產假、生育津貼與公共托育等生育配套支援政策即將成為今後改革的焦點。那麼,在製定政策時,多長時間的產假才是最合適的?

產假:身心恢復到子女照顧

休產假對女性來說是一項非常重要的生育支援。產假一般貫穿分娩前中後的三個階段,其中產後休假對產婦和新生兒健康至關重要。國際勞工組織(ILO)一項關於產假的研究報告指出,產婦和新生兒在產後二至六週面臨著較大的健康風險。在英國,47%的女性報告產後至少出現一種病症,最為常見的產後問題包括感染、貧血、抑鬱、背痛和極端勞累。女性生育意味著向母親這一新的角色轉變,這期間產生劇烈的生理變化和心理變化,對女性的恢復和適應能力提出了很高的要求。休產假有利於母親恢復分娩對身體的消耗,調整睡眠,以及從心理上調整適應新的人生角色。同時產假也保證了母親有充足的時間關注自身和嬰兒的健康狀態,及時發現健康風險。

對此,早在1919年的《保護婦女生育公約》(Conventionon Maternity Protection for Women)中,國際勞工組織便呼籲保障女性產後六個月的休息權(ILO,C003:Article3)。最新一版(2000年)《保護婦女生育公約》中,提倡產假至少持續14個星期(約98天),並建議有條件的會員國可增加至18周(約128天),同時確保女性不會因為休產假失去相應的勞動權益與福利(ILO,C183:Article3)。

而伴隨近代工業化、現代化進程,女性作為潛在的勞動力後備軍被整合進城市的生產體製(production regime)。職業女性兼具母親和勞動者角色,這使得女性面臨照顧與就業上的雙重衝突。1949年新中國成立後,計劃經濟製度鼓勵女性進入勞動力市場,在“企業辦社會”的指導下,城市的單位與街道普遍建立了哺乳室、托兒所和幼兒園等照顧機構。公辦幼兒園體系作為勞動力市場的配套製度優先接納城市職工家庭子女,並調整幼兒園開放時間、取消寒暑假以適應父母親的工作需要。但隨著1980年代市場化改革以來的“單位”製度瓦解,國家快速退出家庭私人生活,兒童照料等責任重新回歸家庭。市場化改革後中國缺少兒童照顧方面的公共服務,尤其是我國0-3歲的兒童照料機構幾乎為空白,只有少數中產以上家庭可以轉向市場購買服務來彌補托育需求。同時,人口流動使城市新組建的家庭與原有親屬網絡分開,隨著家庭的核心化,傳統大家庭的代際支援被削弱。

當前,大多數的女性在生育時獲得的公共支援和家庭支援不足。受傳統的“男主外,女主內”以及“女性更適合照顧小孩”等性別刻板印象的影響,大多數女性在生育時難以獲得的配偶的幫助,甚至出現“喪偶式育兒”的困境。根據第三期中國社會婦女地位調查顯示,3歲以下的孩子基本由家庭承擔照顧責任,其中母親承擔日間照顧責任的比例為63.2%。雖然我國女性就業率一直處於較高水平,如2010年中國18-64歲女性的就業率為71.1%,但這些現實的障礙使得職業女性面臨著如何平衡工作和家庭的難題。

中國女性產假政策解讀:1949-2021

中國的產假製度最早形成於1926年的民國時期,時長達到6-8周不等,但在當時的社會經濟背景下並未普遍推行(李揚,2016)。1935年一項針對廣州市60位已婚職業女性的調查顯示,回答有產假的女性只有36人,產假天數主要(46%)集中在30-45日(陳慧貞,1935)。新中國成立後,1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》明確了當時城市女性職工的56天的產假權:“女工人與女職員生育,產前產後共給假五十六日,產假期間,工資照發。”56天的產假製度一直延續到1980年代末期。1988年頒布的《女職工勞動保護規定》,將女職工產假由原來56天增加至90天。直到2012年新頒布的《女職工勞動保護特別規定》再次將中國女性的基礎產假上調至98天。

目前,我國關於產假有關規定主要來自於國務院頒發的《女職工勞動特別規定》和各省的《女職工勞動特別法律規定》及《人口與計劃生育條例》。 首先,全國女性享有基礎產假98天。2012年的國務院頒發《女職工勞動保護特別規定》第七條規定:“女職工生育享受98天產假,其中產前可以休假15天;難產的,增加產假15天;生育多胞胎的,每多生育1個嬰兒,增加產假15天。”其次,根據不同省份的規定,各省的法定產假還可以在基礎產假之上增加若干天數。例如,廣東省的女性職工還可獲得計劃生育獎勵假。《廣東省人口與計劃生育條例》規定:“符合法律、法規規定生育子女的夫妻,女方享受80日的獎勵假……在規定假期內照發工資,不影響福利待遇和全勤評獎。”這意味著符合條件的廣東省女性職工,法定最低產假為98+80=178天。

然而有趣的是,我國各個省份關於女性法定產假天數的規定差異很大,有的省份產假長達1年,有的省份產假短則不足兩個月。其中,台灣、澳門、香港、北京、江蘇、上海、天津、浙江等城市化率較高、經濟發達的地區,產假天數較短,多為3個月或4個月。相比之下,同屬於經濟發達地區的廣東省產假政策更長。

除了法定最低產假,部分省份還製定了產假延長政策。北京、吉林、重慶、福建省允許有條件的僱主額外增加產假1至12個月不等;海南、陝西、廣西增設了哺乳假,允許有條件的僱主給予女職工3至12個月不等的哺乳假;陝西則針對參加孕前檢查的女職工獎勵額外10天的產假;廣東則針對剖腹產的女職工額外提供30天的休假。

表1 各省女性職工產假表

他山之玉:產假應該休多久?

女性應該休產假已經成為共識,但該休多久的產假還未達成共識。生育對家庭和國家有益,卻由企業來承擔女性職工的養育成本,因此企業在招聘時不僅會考慮到已生育的女性面臨的家庭照料重擔歧視已生育的女性,而且會考慮未生育的女性職工在未來生育時的成本。 太長和太短的產假都會對女性的工資、再就業和職業發展產生負面影響。

已有研究表明,如果女性休產假時間太長,會導致就業市場上的性別歧視加劇。同時母親脫離職場太久對女性人力資本積累造成負面影響,也這將降低母親的職位或工資,使女性更容易面臨“職場天花板”。中國學者於嘉和謝宇(2014)的一項研究表明,女性每生育一個子女會造成其工資下降約7%,而且這一負面影響將隨著生育子女數量的增加而變大。反之,如果女性沒有產假或產假時間太短,只能驅使女性退出勞動力市場,或轉向時間更為彈性能滿足她們照料孩子需求但收入不穩定、權益缺乏保障的靈活就業。在德國和英國,個體戶(英國將連續就業不足26周的職工也列入其中)無法享有帶薪生育假期,這也是兩國生育女性兼職率較高的原因之一。在意大利,15至34歲的女性中有25%處於臨時就業狀態,其中只有極少數女性能夠享有帶薪生育假期,同時這也是意大利女性生育率較低的原因。

一些學者的研究表明,產假的時間應當適中,6個月的產假最為合適。一項針對歐洲地區生育假期對女性勞動參與的影響表明,短期休假(少於6個月)對生育女性的職業生涯影響很小,而享受較長的產假(不少於6個月)對女性,特別是育齡女性的工資產生負面影響,9個月的有薪產假將會使女性收入降低3%。除了產假外,一些國家還規定了父母假,這是由父母共同可以享有的假期。學者們的研究表明,較長的父母假會降低母親返回就業單位的工資或者更可能使母親退出勞動力市場,這是因為在一些國家,特別是在一些父權製國家,父母假通常由母親申請使用。芬蘭和丹麥的父母假較短,這些地區的母親的勞動力市場參與率很高,而且生育率也較高;意大利的生育女性產假和育兒假的時間都較長,但女性就業率和生育率都不高,說明生育假期長無助於提高女性就業率。

育兒津貼也會對生育女性的就業產生不同的影響。父母假期間提供津貼,更可能促使母親在小孩1歲內選擇在家陪伴孩子;沒有提供育兒津貼,母親為了有足夠經濟能力照顧幼兒的生活需要,更可能提早返回勞動力市場從事兼職工作。在瑞典,生育女性的產假期工資相當於產前工資的90%,由於有優厚的假期津貼,生育女性在父母假期間參加兼職工作的比例不到20%;英國和荷蘭的生育女性育兒假是不帶薪的,其在父母假期間參加兼職工作的比例分別為40.4%和60.2%,遠高於瑞典,這意味著生育女性出於家庭收入的考量不得不在假期從事兼職工作,既不利於照顧孩子,還會造成母親職位和收入降低。

誰能享受到產假權益?

除了關注產假政策的長短,產假多大程度能落地實施也是一個問題。事實上,大部分女性的產假權益在勞動力市場中很難得到充分保障。一般而言,從事高收入、工作穩定的女性更容易享受到產假。早在1995年,全國總工會女工部一項針對全國9753名女性職工的問卷調查顯示(楊玉臣,1996),即使產假製度已經於1988年從56天提高到90天后,依然有相當比例的單位不給女性職工產假,或只按照舊的產假製度(56天)執行。不同工製、不同所有製企業在產假製度落實上也有明顯的差異。而到了21世紀,類似的新聞報導依然屢見不鮮。

此外,模棱兩可的政策文本,導致了往往是企業組織具有對產假政策的最終解釋權。例如,北京市的產假一般是128天,但如果女職工“經所在機關、企業事業單位、社會團體和其他組織同意,可以再增加假期一至三個月。”這意味著女性職工的最長產假可休至218天,這就帶來了企業、組織間的隱性福利差異。

早在傳統中國社會,福利被運用於調節社會行為,成為良性干預的政策工具。《中國哈佛史》中就記載了漢朝使用稅率來影響百姓的生活,包含了針對生育的婦女免稅3年,對丈夫免稅1年的福利。而在今天,面對“三孩政策”的生育調整,女性產假製度也需要對應的改革,亟需相關部門科學論證是否需要適度提高部分省份的女性職工產假,以適應新的人口政策變化;另一方面,在女性產假製度之外,還需要關注男性陪產假、夫妻哺乳假等製度的銜接。否則,再完善的女性產假製度,也容易最後滑落成女性獨自承擔育兒責任的窠臼。

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