經濟日報刊文:建黨百年與土地製度變遷的理論和實踐探索

2021年07月05日07:38

  原標題:建黨百年與土地製度變遷的理論和實踐探索

  來源:經濟日報

  劉 偉 劉守英(作者單位:中國人民大學)

   土地是人類賴以生存和發展的基本資源。土地製度是一個國家基礎性、根本性、全局性的製度。我們之所以能夠實現偉大飛躍,重要的原因就在於贏得了農民,贏得農民的根本就在於解決土地問題。

    “以往知來,以見知隱”。中國共產黨百年土地製度演變史,是一部以土地贏得農民和富裕農民、以土地穩固和壯大江山的曆史,是馬克思主義與中國革命和建設具體實踐相結合的偉大創造,是馬克思主義政治經濟學中國化的生動體現。進入新時代,解決好土地問題仍然是中國共產黨帶領中國人民開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程的重要議題。

  土地是人類賴以生存和發展的基本資源。土地製度是一個國家基礎性、根本性、全局性的製度,是構成生產關係和一切經濟關係的重要基礎。中國社會的性質和特點決定了中國共產黨領導的中國革命,包括新民主主義革命和社會主義革命及建設,必須依靠廣大農民、把廣大農民作為革命的推動力量。我們之所以能夠實現偉大飛躍,重要的原因就在於贏得了農民,贏得農民的根本就在於解決土地問題。中國共產黨從一開始就把解決土地問題作為中國革命的中心問題,成功解決農民的土地問題。正如毛澤東同誌1936年在延安回答美國記者埃德加·斯諾提問時所說,“誰贏得了農民,誰就會贏得中國”“誰能解決土地問題,誰就會贏得農民”。“以往知來,以見知隱”,進入新時代,解決好土地問題仍然是中國共產黨帶領中國人民開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程的重要議題。

  革命時期的土地製度變革:

  贏得農民並取得了政權

  不同社會製度的曆史差異和演進特徵,很大程度上受土地製度的特點所影響。中國封建社會與西歐封建社會儘管都是封建地主階級統治,通過壟斷土地資源,形成封建地主階級與農民的對立。但在土地所有製形式上又存在許多不同,突出表現在:一方面,中國封建社會不存在西歐封建社會的大量封土封臣關係,而是封建地主土地私有製,相對而言產權排他性更清晰,可以繼承、轉讓、買賣;另一方面,中國封建社會的地主土地所有權不同於西歐中世紀土地所有權與政治統治權合一的特點,地主在其土地上只有經濟權力而無司法行政權力,因而土地的流動可以更多地接受經濟規則約束,超經濟性質相對淡化。這一土地製度的特徵不僅使中國封建社會發展具有不同於西歐中世紀演變的特點,而且深刻影響了近代以來中國逐漸變成半殖民地半封建社會的進程,進而深刻影響了中國社會性質的特點並對民主主義革命提出了深刻的曆史要求。中國共產黨領導革命和建設必須正確把握這種土地製度及其對中國社會性質和演變特徵的影響,順應其曆史要求才可能成功。回望曆史,中國共產黨始終把解決農民土地問題作為中國革命的中心問題。中共二大便提出“中國三萬萬的農民,乃是革命運動中的最大要素”;國民革命時期領導農民運動在廣東、湖南等省開展限租、減租、剷除高利貸和苛捐雜稅的鬥爭;土地革命時期在各根據地開展以消滅封建地主土地所有製為主要內容的土地革命運動,在實踐中逐步形成了一套比較適合中國實際的土地革命路線、政策和方法,如依靠貧農、僱農,聯合中農,限製富農,保護中小工商業者,消滅地主階級,變封建半封建的土地所有製為農民的土地所有製;抗日戰爭時期發出《中央關於土地政策的指示》,沒收一切漢奸賣國賊的土地財產等,沒收地主階級的土地、糧食、房屋、財產,對於小商人和手工業者等小業主、獻身於抗日事業者的土地和富農的土地及其多餘的生產工具均不予沒收;解放戰爭時期發佈“五四指示”滿足農民的土地要求,1947年發佈的《中國土地法大綱》明確要求,廢除封建性及半封建性剝削的土地製度,實行耕者有其田的土地製度,分配給人民的土地,由政府發給土地所有證。

  在這一時期,中國共產黨通過解決土地問題贏得了農民,進而形成了最廣泛和充分的革命力量。土地革命時期各根據地通過“耕者有其田”使廣大根據地農民掌握了土地權利;抗日戰爭時期通過減租減息,在最廣泛地團結和調動一切抗日力量的同時,減少了地主的地租和利息收入,農民用增加的收入購置墾荒地及農具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕細作,提高農業產量;解放戰爭時期實現了農民的土地要求,為分得土地的農民頒發土地所有證,由土地所有者存執,極大提高了農民的生產積極性。

  建設時期的土地製度變革:

  聯合農民並有力推進了工業化

  中華人民共和國成立後,中國共產黨始終把土地問題放在穩定與發展的重要位置。國民經濟恢復時期,通過《中國人民政治協商會議共同綱領》以及《中華人民共和國土地改革法》,要求廢除地主階級封建剝削的土地所有製,實行農民的土地所有製,藉以解放農村生產力,發展農業生產,為新中國工業化開闢道路;社會主義過渡時期,經由互助組—初級社—高級社的農業合作化運動,基本完成了農業社會主義改造,實現農村土地私有製向公有製的轉變;探索中國社會主義道路時期,在經曆大躍進、人民公社化運動等集體化運動後,農村集體土地所有製退回到“三級所有、隊為基礎”。與此同時,中國展開大規模的經濟建設,大力推進工業化,同時頒布《關於國家建設徵用土地辦法》,對國家建設徵用土地問題進行了規定。

  社會主義建設時期以土地製度為重點的一系列製度變革奠定了相關製度基礎。首先是從土地私有製向公有製的變革聯合了農民,將億萬鬆散的農民組織到社會主義建設中。土地改革使3億多無地、少地的農民獲得了7億多畝土地和其他生產資料,極大地調動了農民的生產積極性,農村生產力水平與農民生活水平明顯提高。進而是合作化運動將農民土地私有製變為社會主義公有製,農村土地歸勞動人民集體所有,從土地所有製層面保障了農民不至於因為土地兼併而破產和流離失所。尤其是集體化運動中農村集體土地所有製退回到“三級所有、隊為基礎”以及恢復社員自留地製度,體現了中國共產黨在實現國家工業化目標的同時對農村穩定與發展的重視。

  改革時期的土地製度變革:

  激勵農民並支持了經濟發展

  黨的十一屆三中全會拉開農村改革大幕,農村土地製度進行變革調整,通過“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”形成國家、集體與農戶之間的承包合約,農戶家庭經營成為農業經營主要形式,農民對承包土地的使用權、收益權和轉讓權等逐漸清晰並不斷完善。改革初期允許農民利用集體土地辦企業等,促進了鄉村工業化進程。1982年憲法規定,城市的土地屬於國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有。這就建立了城市土地國有和農村土地集體所有的土地製度。後來頒佈施行的《中華人民共和國土地管理法》對土地所有權和使用權,對所有權歸屬、土地登記、登記發證、登記保護等方面都有明確規定。總的來看,改革之後的土地製度安排保障了國家糧食安全,在堅持集體所有製、保證國家和集體利益的前提下,實現了集體成員土地權利和家庭經營的回歸,帶來農民從事農業積極性的高漲及農產品產出和供給的增長。同時,通過配置工業用地,創辦園區,提供良好的政策環境,促進了快速的工業化和城市化,創造了中國經濟長期高速增長的奇蹟。

  新時代的土地製度改革:

  為實現農業農村現代化打下基礎

  處理好農民和土地的關係,是深化農村改革的主線。黨的十八大以來,進一步深化土地製度改革成為實現農業農村現代化的關鍵舉措。以習近平同誌為核心的黨中央推行了一系列土地製度改革,從所有權、承包經營權“兩權分離”到所有權、承包權、經營權“三權分置”,落實所有權、穩定承包權、放活經營權,在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉,促進多種形式適度規模經營和新型農業經營體系的構建;積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法,堅決守住土地公有製性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線;建立城鄉統一的建設用地市場,在符合規劃和用途管製的前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價;完善徵地程序和徵地補償安置,建立對被徵地農民合理、規範、多元的保障機製;加大土地要素市場化改革,提高土地配置效率,促進土地高效利用;等等。這些新時代的土地製度改革,都有利於切實保障農民土地權益,更好用活鄉村土地資源。

  一方面,新時代的土地製度改革為建設社會主義現代化國家提供了土地製度保障。土地要素市場化配置有利於改變傳統發展模式,促進經濟發展方式轉變;農村土地“三權分置”改革有利於促進農村土地經營權的流轉和新型經營主體成長,促進農業現代化;深化農村宅基地製度改革有利於盤活利用農村閑置宅基地和農房,對於激活農村土地資源要素、促進城鄉融合發展具有積極作用,有利於促進鄉村振興和農村現代化;探索實施農村集體經營性建設用地入市製度,有利於發展鄉村產業和拓寬發展空間,為鄉村振興提供土地要素保障;審慎穩妥推進土地製度改革,為鄉村穩定和保障農民權益築牢底線。習近平總書記強調,不管怎麼改,都不能把農村土地集體所有製改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了。這一系列改革都為建設社會主義現代化國家提供了土地製度保障。

  另一方面,新時代的土地製度改革重要目的是通過向農民更充分地賦權實現富裕農民和農業農村現代化。農村土地“三權分置”改革賦予經營主體更有保障、預期穩定的土地經營權,新型經營主體有動力和條件提升地力、改善農業生產條件;探索實施農村集體經營性建設用地入市製度,建立公平合理的增值收益分配機製,有利於農民分享更多的發展機會和增值收益;徵地製度改革縮小徵地範圍、規範徵地程序、採取多元化保障機製,有利於更公平合理地保障農民的財產權利;農村宅基地製度改革通過放活宅基地和農宅使用權,特別是探索賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能,有利於農民提高財產性收入,加快農業轉移人口市民化。

  總之,中國共產黨百年土地製度演變史,是一部以土地贏得農民和富裕農民、以土地穩固和壯大江山的曆史,是馬克思主義與中國革命和建設具體實踐相結合的偉大創造,是馬克思主義政治經濟學中國化的生動體現。

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