GDP5000億以上省會城市逐步撤縣: 長沙、西安等9城“準無縣化”
2021年06月18日00:03

  原標題:GDP5000億以上省會城市逐步撤縣: 長沙、西安等9城“準無縣化”

  撤縣設區只是手段和方式,最終的目標總要回歸“真實城鎮化”水平的提升。

  中國大城市“無縣化”進程正不斷加快。繼北上廣深一線城市全部邁入“無縣時代”後,天津、武漢、南京等二線城市也已實現“無縣化”。

  省會城市,作為所在省的行政中心,成為推進撤縣設區的主力軍。做大做強區域內中心城市、快速提升首位度,進而擴大管轄空間、增加人口規模,在日趨激烈的城市競爭中保持優勢,是省會城市撤縣設區的主要動力。

  近兩年,在衝刺國家中心城市的目標下,眾多省會城市撤縣設區步伐明顯提速,“撤縣設區”的相關表述頻繁見諸這些城市的政府工作報告和政策文件中。

  6月2日,湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《長株潭一體化發展五年行動計劃(2021-2025年)》對外公開,其中明確提出要支持長沙縣撤縣設立星沙區。

  轄區“無縣化”意味著什麼?為什麼省會城市熱衷於撤縣設區?21世紀經濟研究院選取了GDP在5000億以上(2020年數據)的17座省會城市作為觀察對象。需要指出的是,縣級市城市化進程比縣要快,非農業人口占比更高,形態上更偏向城市,因此報告中所統計的“縣”不包括縣級市。

  研究發現,17座城市中,截至目前共有廣州、武漢、南京3城已徹底告別“縣”這一行政單元,其中廣州、武漢都是國家中心城市。成都、杭州、長沙、鄭州、濟南、西安、長春、瀋陽、南昌9城下轄縣(不包括縣級市)的數量均在1-3個之間,雖仍管轄少量的縣,但其逐步向“無縣”狀態靠攏的意味相當明顯,進入了“準無縣化”階段。值得一提的是,石家莊共下轄11縣,數量在17城中居首。

  破解人口首位度難題

  “準無縣化”陣營中,杭州、長沙、瀋陽等城市都有意爭奪國家中心城市第十個席位。湖南明確提出要支持長沙縣撤縣設立星沙區,也與加快長株潭一體化、長沙爭取建設國家中心城市等部署密切相關。

  過去十年間,全國人口正加速向省會城市聚集。第七次全國人口普查數據顯示,2020年全國總人口達到14.12億,比2010年增加了7206萬,增長5.38%。其中27個省會城市常住人口總量至少已達到2.3億,比2010年增長26.39%。

  人口首位度不足,是長沙的一大痛點。所謂省會城市人口首位度,是指省會城市人口數量占所在省(區)人口總量的比重,反映人口在省會城市的集中程度。2020年,長沙人口首位度僅為15.12%,低於杭州(18.49%)、瀋陽(21.20%)等國家中心城市有力競爭者。

  長沙的經濟首位度和人口首位度也長期存在明顯背離。一般來說,人口首位度與經濟首位度往往呈正相關,人口聚集度較高的省會城市,經濟首位度也相對較高,但長沙2020年經濟首位度(29.1%)比同年人口首位度(15.1%)高出14個百分點。

  如何理解長沙經濟首位度遠高於人口首位度?一方面,這可以理解為長沙作為省會城市有較強的經濟承載力。但另一方面,這也表明與其強勢的經濟地位相比,長沙人口吸引力提升空間較大。尤其在號稱新一線“房價窪地”的情況下,長沙的人口吸引力仍存在不足。

  雖然湖南是人口大省(七普全省戶籍人口為7300.11萬人),作為省會的長沙卻未充分享受到省內“人口紅利”。放眼湖南周邊,北有九省通衢的國家中心城市武漢,南有經濟實力強大的廣深“雙子星”。湖南省內第二大城市嶽陽與武漢聯繫更為緊密,南部的郴州、邵陽等地人口則大量流入珠三角。長沙作為省會對全省的輻射力和影響力不足,資源要素向省外經濟強勢地區流失。

  這種情況下,提升首位度成為長沙爭奪國家中心城市的“必選項”。而撤縣設區,已成為省會城市拉伸城市框架、強化中心城市功能、快速提升人口首位度的“常規操作”,對於長沙市而言意義重大。長沙縣政府官網顯示,全縣總面積1756平方公里,下轄13個鎮、5個街道,總人口150萬人。1756平方公里,這相當於長沙市現有市區面積的80%。也就是說,長沙縣一旦撤縣設區,長沙市市區面積有望擴張80%,市區人口規模再增150萬。

  遠郊區與主城區如何融合

  縣改區並非簡單的改名。撤縣設區,一要考慮前置條件,即合不合適的問題。二要考慮撤縣之後怎麼辦,遠郊區和主城區怎麼融合?

  毫無疑問,合理的撤縣設區將增加對原有縣市資源的統一調配能力,區域經濟發展更能發揮協同效應。例如在2011年至2016年間,重慶曾相繼撤銷包括綦江縣、璧山縣在內的10個縣改設新區。據民政部發佈的《重慶撤縣建區成效評估報告》顯示,重慶多個新區GDP增速明顯高於同期全市遠郊區縣的GDP增長速率。

  對縣來說,撤縣設區後地方行政級別提升,可以享受到市里的經濟輻射與帶動作用,帶來農村人口市民化、區域一體化協同發展、基礎設施建設加快,公共服務水平提升等諸多好處。對市來說,撤縣設區後全市的經濟總量、土地、人口、空間資源都將進一步提升。與此同時,地級市在省里的重要性與話語權提高,包括地鐵等基建的審批資質更容易達標。

  然而,不合理的撤縣設區可能導致“消化不良”,出現區域內發展不均衡、不協調,郊區和主城區的融合程度低的問題。如南京的溧水、高淳,廣州的從化、增城等,這些遠郊區與中心城區聯繫鬆散,且部分地區城市化率仍較低。

  21世紀經濟研究院認為,撤縣設區首先應考慮縣與市區的空間距離。離城市中心較近的縣進行區劃調整,對中心城市擴大空間有好處。而距離城市中心比較遠的縣,經濟聯繫不夠密切,改區後表面擴大了市轄區範圍,但對中心市區的實際影響不大。

  此外,縣改區後,資源配套更多服務於中心城市,原有縣域配套資源能力可能相應弱化,兩地資源配套的整合與傾斜也是撤縣設區後要關注的方向。

  具體而言,如果縣與地級市距離較近,特別是城區部分已逐步相連,或兩地經濟聯繫較為緊密、產業互補協同效應較強,整體呈現穩定的“市強縣弱”格局,更適宜推進撤縣設區。

  相比之下,地理距離較遠、經濟產業相對獨立、整體呈現出“市縣等強”甚至“市弱縣強”的局面,那麼撤縣立市更合適。這種情況下強行撤縣設區,雙方缺乏認同感,一體化發展的阻力也較大。

  撤縣設區凸顯了省會城市做大做強和提升實力的強烈意願,也是在區域與城市競爭日趨激烈的背景之下,一個地區扶持中心城市,打造區域增長極,帶動相關都市圈、城市群發展,以及省會城市保持競爭優勢的重要手段。

  21世紀經濟研究院認為,中國仍處在快速城鎮化進程中,而且城鎮化仍有不小的提升空間,在相當長一段時期內,撤縣設區(市)依然是中國城市發展的趨勢。然而,撤縣設區絕非簡單的“換牌子”,這一進程中必須強調“有序”推進。撤縣設區只是手段和方式,最終的目標總要回歸“真實城鎮化”水平的提升。

  (實習生羅文利對本文亦有貢獻)

  (作者:劉美琳 編輯:李博)

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