日本核廢水排海,如何從法律上製止和追責?
2021年05月01日11:42

  原標題:日本核廢水排海,如何從法律上製止和追責?

  新京報訊(記者 李玉坤)日本政府4月13日早上召開相關閣僚會議,正式決定向海洋排放福島第一核電站核廢水。這一決定招致國際社會的廣泛反對和質疑。

  在4月28日舉行的生態環境部新聞發佈會上,生態環境部新聞發言人劉友賓表示,日本政府不顧本國民眾反對和國際社會質疑,在未窮盡安全處置手段的情況下,未與周邊國家和國際社會充分協商,單方面作出廢水排海決定。作為日本近鄰和利益攸關方,我們對此表示嚴重關切。中方主張國際原子能機構盡快成立包括中方等利益攸關方在內的技術工作組,就日本福島核事故廢水處置方案、後續落實與國際評估和監督等開展工作。

  對於日本這一極不負責任的行為,除了聲討外,如何從法律層面追責?近日,中國生物多樣性保護與綠色發展基金會召集十餘名相關專家舉行了“日本核廢水排海問題法律應對討論會”。與會專家認為,日本沒有履行《聯合國海洋法公約》等規定的義務,“為了一己私利往前闖”。

  危害有多嚴重?

  “可以認為是有組織犯罪”

  “在我的記憶中,類似日本福島的核電站事故主要有三次。最早是美國的三里島核電站事故,後來是切爾諾貝利核電站事故,再就是這次日本福島事故。”昆明理工大學特聘教授王曦說。

  “三里島核電站事故基本上沒有影響到美國以外;切爾諾貝利事故影響到歐洲一些國家,烏克蘭受影響很嚴重,但是在陸地上,相對於日本這次,國際影響我覺得還小一些。”王曦說,日本巨量的核廢水,如果能從科學上證明有害的話,影響的就是全世界。

  天津大學法學院教授孫佑海認為,日本核廢水排放的總量非常大,同時汙染的毒素很多,不單有氚,還有其他一些毒素。

  既然潛在危害這麼大,日本為何要一意孤行?中國海洋大學法學院教授梅宏認為,其實並非技術上完全無能為力,只是一個經濟成本的考量。“這是日本政府比較自私的一個方面,他們的很多環境政策理念,包括對於海洋公約的履行,都是令人詬病的。”

  日本決定作出後,在國際社會一片反對聲中,美國的表態支持,孫佑海認為十分值得警惕。

  “據我們瞭解到的一些情況,日本原來的排放地點美國是反對的,現在日本有可能把排放地點做出了改變,可能對中國、韓國和東南亞國家造成嚴重危害。”孫佑海說。

  中國人民大學法學院教授周珂認為,日本在海洋汙染問題上是有汙點的,八大公害事件中的水俁病和骨痛病都發生在日本。“這兩種病都是日本人得的,日本的法律對含有重金屬的危險廢水是不允許在領土內陸地、內水排放的,所以日本企業就向海域中排放,這些重金屬在重力的作用下迅速沉降到日本沿海的範圍內,造成水俁病和骨痛病。”

  “如果這種重金屬像核廢水那樣,不會迅速沉降到日本週邊,而是擴散到全球,那又會是什麼樣的後果呢?而恰恰在這個問題上,日本的法律是沒有嚴格禁止的,沒有規定這種行為是嚴重違法犯罪的行為。”周珂說。

  他認為,在國際法上,日本核廢水排放可以適用《控製危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》。雖然核廢水是在他的領海(而不是領土)上排放,也不能否認越境轉移的性質。因為隨著海流等的影響,核廢水將會擴散到其他國家的海域,比如東海。“《巴塞爾公約》規定,這種危險廢物越境轉移的行為是嚴重犯罪的行為,在歐盟的法律中,這種行為與走私軍火、販賣人口、販毒以及恐怖主義都是一類,屬於有組織犯罪。”

  周珂強調,絕對不能開這個口子。“美國德特里克堡也有廢水、廢物,對於這些廢水廢物,國際法上並沒有規定是否可以向公海排放,如果日本開這個口子,那麼美國這些有害廢物向公海、南極、北極排放,是不是就可以呢?這是值得關注的問題。”

  日本錯在哪?

  “對宣稱海洋立國的日本是一個自我嘲諷”

  國際上有少數觀點認為,日本核廢水已經處理到可以喝的程度,說明技術上沒問題,而且從經濟成本考慮,排海有一定的經濟正當性。這引起了核汙染廢水排海問題正當性和法律非難性上的討論。

  周珂認為,正當性最重要的還是從法律上判斷。

  “一個非常簡單的方法,就是看你的國內法對這個問題的正當性是如何看待的。我相信,各國國內法對這類廢水都會認為是危險廢物,禁止在本國的領土,特別是陸地和內水的範圍內排放,日本也是這樣。既然認為是正當的,日本國內法律允許這類廢物在本國的領土上排放嗎?”

  在整個事件中,日本還有哪些做法違反了國際法?上海海事大學教授郭冉認為,至少可以從決策程序違法性和汙染違法性兩個方面來分析。

  根據《聯合國海洋法公約》第198條,當一國獲知海洋環境有即將遭受汙染損害的迫切危險或已經遭受汙染損害的情況時,應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。

  郭冉說,按照《聯合國海洋法公約》第204條和206條,日本有義務用公認最科學的方法,通過觀測、評估等,對這次排放有可能的環境汙染進行環評,環評之後還應該承擔一些法定的義務,環評報告要發表,然後通知可能受到影響的國家及相關的國際組織。“這就是我們為何說日本的做法是違法的,因為日本沒有履行最基本的程序性義務。”

  在程序性方面,孫佑海認為,日本也沒有盡到與受影響國家進行磋商的義務。根據《聯合國海洋法公約》第210條第五款規定,非經沿海國事前明示核準,不應在領海和專屬經濟區內或在大陸架上進行傾倒,沿海國經與由於地理處理可能受傾倒不利影響的其他國家適當審議此事後,有權準許、規定和控製這種傾倒。

  對於汙染違法性,郭冉表示,《聯合國海洋法公約》第216條、《防止傾倒廢物及其他物質汙染海洋的公約》當中都特別規定,排放必須要滿足由締約當事國採用的最低豁免濃度,就是最低的安全濃度。

  “如果日本履行了基本的程序,排放也符合濃度標準,是不是就意味著日本排放核廢水做法合法?我個人認為,排放核廢水這種行為也可以導致違法性。”郭冉解釋,環境法的一個基本原則就是,非必要不得汙染海洋環境。海洋法公約也提出,各國必須採取一切符合本公約的必要措施,防止、減少和控製任何來源的海洋環境汙染。

  “怎麼判斷是不是採取了一切符合條約的必要措施呢?國際環境法中一個很簡單的標準就是,看有沒有起同樣作用的替代措施。這很明顯,除了排海,還有蒸發法、深埋、地質儲存庫等措施。”郭冉說。

  梅宏表示,日本過去一直宣稱海洋立國,那麼此事的出現,對於日本自身海洋、基本法以及一些海洋戰略,都是一種自我的嘲諷。

  法律層面如何採取措施?

  推動國際預防性海洋生態損害賠償製度運行

  “日本現在就是為了他們一己私利往前闖。”梅宏表示,其實日本政府和這個事件的責任主體東電公司之間是有資本關聯的,在這個事件發生以後,東京電力公司從2012年就啟動了國有化進程,日本政府入股投資,成為該公司目前最大的股份持有人。

  “基於這一點,日本的海洋職能機構並沒有在這個事件上明確發聲,我們就很難想像日本政府及其職能機構會對東電公司在明年計劃時間的核廢水排海做出相應的製止。”梅宏表示,有資本關係的情況下,日本國內機構很難運用國內法啟動海洋生態損害責任的追究機製,所以,在國際層面上不能僅是宣佈其有責任,也要完善責任的追究機製。

  “以海為生的島國日本,他們在衡量經濟成本和中長期損失的時候,之所以敢冒天下之大不韙,恐怕是因為目前世界上尚沒有運行成熟有效的海洋生態損害賠償製度。”

  他認為,海洋生態損害賠償責任作為一項國內法製度應當和國際法關聯起來,海洋生態損害的複雜性,科學上的不確定性、動態性、預防性、爭議性都對這項製度提出了很多挑戰,但是,目前面對核廢水這個現實的問題,必須考慮這項製度不應當僅是在一國的國內法上進行建設,還應當在國際層面推動。

  “預防性訴訟在對不確定性損害進行前瞻性救濟的時候,充分體現了國際環境法上的風險防範原則。”梅宏說,曆史上,重大的海上事故往往會推動重要立法的出台或修訂,對於此次日本政府公佈核廢水排放決定能否推動預防性海洋生態損害賠償製度的運行,將拭目以待。

  他認為,現在最關鍵的是日本國內,因為核廢水排海傷害了日本國內漁民的利益,通過與日本環境學者的溝通發現,日本民間也正在考慮是否要通過一些預防性訴訟來避免政府一意孤行。

  孫佑海、郭冉都認為,應該在國際海洋法法庭對日本進行起訴,利用現有的法律機製對日本採取措施,或者發起臨時的仲裁程序。孫佑海還認為,為保證知情權,中國要參與到國際核查當中去,日本核廢水排放的時間、地點、濃度各個方面的信息,只有參加核查才能知道具體情況。

  王曦則認為,作為直接受影響國和利害攸關方,中國應該借此機會推動國際社會建立一個公認的核事故法律救濟製度,“現在就應該站出來,發起國際磋商程序”。從日本福島事件開始,杜絕這種不負責任向大海排放核廢水的行為。

  新京報記者 李玉坤

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