平台競爭“內卷化”,編製不足50人的反壟斷局打算怎麼幹?
2021年02月20日13:08

原標題:平台競爭“內卷化”,編製不足50人的反壟斷局打算怎麼幹?

今年2月,《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》(下稱《指南》)發佈,平台“二選一”“大數據殺熟”等相關行為都有了明確規定,加強平台經濟領域反壟斷監管也有了科學有效、針對性強的製度規則。

去年底以來,從《關於平台經濟領域的反壟斷指南(徵求意見稿)》公佈,到一些平台企業被約談,甚至處罰,再到中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為今年要抓好的重點任務之一,平台經濟領域的反壟斷問題受到社會各界高度關注。

現階段,我們為什麼需要將平台經濟領域的反壟斷問題提到如此重要的位置?平台經濟領域為什麼需要反壟斷?反壟斷將給平台企業發展和公眾帶來怎樣的變化?

反壟斷法專家、對外經濟貿易大學競爭法中心主任、國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員黃勇接受記者專訪,就相關問題進行瞭解讀。

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平台競爭“內卷化”亂象

問:為什麼平台經濟反壟斷需要被提到如此重要的位置?平台經濟在發展過程中出現了什麼問題?如果不及時解決這些問題,會產生哪些不良影響?

黃勇:我認為,需要從國際化的、綜合的和整體協調的視角思考我國平台經濟的反壟斷問題,平台經濟領域的反壟斷執法、訴訟,不僅在國內受到社會各界高度關注,也是國際上的熱點。

近年來,歐盟多次對Google作出高達數億、數十億歐元的巨額罰款;此前,美國眾議院司法委員會針對Google、Apple、臉書、亞馬遜等科技巨頭,發佈了一份長達400頁的反壟斷問題調查報告,隨後美國司法部與多個州的共和黨檢察長也對Google提起反壟斷訴訟。

2020年10月,據美國司法部高級官員透露,美國司法部對Google提起反壟斷訴訟。圖/IC photo

需要思考的是,我們應該如何從中國產業的視角來理解和認識這些國際經驗。

比如,美國平台經濟世界領先,同時高度的數字化也可能影響到了美國國內就業,而在我國,平台經濟催生了新的就業形態;再比如,歐盟對科技巨頭的執法態度嚴格,但同時也可以看到,其平台經濟並不發達。

平台經濟是產業數字化轉型的重要載體,是經濟新形勢下為實體經濟加油賦能的重要工具,同時在構建新發展格局背景下,平台經濟能夠在促進國內國際雙循環方面發揮作用。隨著數字經濟的不斷髮展,互聯網平台經濟國際化的特點越來越明顯,Google、亞馬遜等平台企業在全球各個國家和地區都有大量的用戶。

我國的平台經濟雖然大量資本來自國際,但絕大部分業務還只在國內開展。並且,我國平台經濟企業是在缺乏國內外全方位競爭的環境之中成長起來的,當下呈現“內卷化”的競爭格局,也出現了一些“二選一”獨家交易、“大數據殺熟”等競爭亂象。

如果不能使我國平台經濟和平台企業始終處在面向國際、面向未來進行競爭、創新與發展的軌道上,最終受損的不僅是國內的用戶和消費者,還可能包括數字化浪潮之中我國數字經濟產業的發展利益。

問:《指南》正式發佈,國家從法律法規層面對平台經濟進行規範管理,平台經濟反壟斷受到重視,對平台企業發展將帶來哪些影響?普通用戶、消費者將得到哪些實惠?

黃勇:平台經濟領域的反壟斷之所以受到如此高度關注,一方面是平台經濟已經觸及到百姓生活、工作的各個角落,另一方面《指南》是經營者合規的重要參考,因此無論是平台企業還是平台的用戶和消費者,都非常關注反壟斷指南的發佈以及後續的執法,尤其密切關注指南和執法是否可能對經營、工作和生活產生影響。

此前發佈的徵求意見稿中,“可以不界定相關市場”“數據必需設施”等條文表述,曾在社會上引發了廣泛討論,也伴隨著不少爭議。正式出台的《指南》,刪除了上述爭議較大的表述,應該說積極地回應了社會關切。

反壟斷法是一部保護競爭秩序而非特定競爭者的法律。競爭是市場經濟製度的靈魂,通過市場競爭,消費者將會以更低的價格取得更優質的商品和服務,並且永遠會有更多的選擇。

有了反壟斷法保護競爭秩序,消費者和用戶就能夠享受到競爭帶來的諸多好處。不僅如此,接受市場競爭考驗的企業長期來看也是受益的。

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反壟斷局編製不足50人

問:目前我們需要如何進行平台經濟反壟斷?有沒有難點、堵點?

黃勇:平台經濟領域反壟斷執法的基本製度、規製原則和分析框架與傳統行業並無不同,但是從監管角度來講,要通過積極優化監管從而鼓勵平台企業創新發展。

《指南》的出台,給平台經濟領域的反壟斷執法提供了思路和工具,但當下我國平台經濟領域反壟斷執法,也的確還面臨一些難點、堵點。

其中最主要的是反壟斷執法體製機製保障不足。我國平台經濟經過多年的快速成長,發展出了複雜多樣的商業規則、業態模式、經濟規律,調查執法難度比起傳統行業大大增加,必然需要佔用更多的行政資源。

而我國市場監管總局反壟斷局目前編製不足50人,在應對跨國集團、平台企業時,執法資源明顯不足。相比之下,歐盟、美國等國家和地區的反壟斷執法機構多為獨立的部門,人員編製規模達到千人以上,專門負責法律分析、經濟分析的專家,分別可達數百人的規模,不僅能夠有效應對眾多科技巨頭的發壟斷執法,也能與其他部門之間相互配合,打出政策組合拳。

要打通強化平台經濟領域反壟斷的堵點難點,我認為應該在未來的機構改革中,提升我國反壟斷執法機構的級別,增加其相對獨立性,配備更多的編製和資源,進一步增強反壟斷執法機構的權威性、專業性。當下即便反壟斷執法資源受限,也要不斷提昇平台經濟的執法水平和標準。

一方面,考慮到平台企業國際化的特點,看待平台經濟的反壟斷監管也需要從國際的視角出發;另一方面,反壟斷雖然沒有帶有強製拘束力的國際公約和協定,但是它的法律分析的思路、經濟分析的要求,是國際趨同的,實質上也屬於國際經貿規則的一部分。綜合以上這兩點原因來看,我國平台經濟領域的反壟斷執法,應該要符合國際規律並保持在國際水準線之上。

另外,我國平台經濟領域呈現“多法共治、多部門共管”的監管格局,任何一個監管維度上發現平台經濟的問題,都能及時出手和糾偏,因此我認為,注重發揮這一監管體製的內在優勢非常重要。

但目前,平台經濟領域的反壟斷監管與其他方面的監管職權職責關係尚未充分理順,法律法規適用尺度和標準也未充分釐清。未來平台經濟的監管,要進一步明確反壟斷與反不正當競爭、電商、消保、信息、數據等平台經濟相關法律條款的關係和邊界。

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防止簡單禁止或“一刀切”

問:反壟斷法被稱為經濟憲法,為什麼反壟斷那麼重要?《指南》和反壟斷法是怎樣的關係?

黃勇:反壟斷法之所以被稱作一個國家的“經濟憲法”,是因為反壟斷法在國民經濟的健康運行中扮演著不可或缺的角色,是維護一個國家市場競爭秩序的定海神針。

世界反壟斷法100多年發展的歷史證明,在成熟的市場經濟體中,經濟越發達,反壟斷法作用越大。雖然我國立法法上並沒有明確反壟斷指南的法律屬性,但從全球實踐來看,反壟斷指南闡述了執法機構適用法律的思路,是企業合規的重要參考。

本次出台的《指南》,是根據反壟斷法第九條的規定,由國務院反壟斷委員會,在現行反壟斷法律法規的框架下製定的。

《指南》對平台經濟領域社會關注度高、反響大的壟斷行為作出了回應,對平台經濟領域相關法律概唸作了界定,對如平台經濟領域經營者集中標準等之前未明確的規則作了進一步確定,對獨家交易、拒絕交易等平台經濟領域亟待解決的問題作出了更加細化的規定。

總體而言,《指南》的發佈,為我國互聯網平台經濟領域的競爭提供了更加細緻的指引,增加了平台經濟領域反壟斷執法的公開性、確定性和可操作性,使我國平台經濟領域的反壟斷合規與國際上通行的規則、原則和思路實現了趨同,有利於降低平台經濟企業的合規成本,也有利於為提昇平台企業的國際競爭力營造良好的創新競爭發展環境。

問:中央經濟工作會議提出堅決反對壟斷和不正當競爭行為的同時,也提出國家支援平台企業創新發展、增強國際競爭力。在處理反壟斷和創新的平衡上,專業領域有沒有相關的標準和尺度?如何處理好反壟斷和保護企業創新能力之間的關係?

黃勇:中央經濟工作會議的提法,體現了中央對我國平台經濟領域如何持續健康發展的高瞻遠矚。

如何兼顧強化反壟斷監管和進一步優化平台企業創新發展環境,仍是執法機構需要積極探索的重點。我認為,面對我國快速發展的平台經濟,要落實中辦、國辦《建設高標準市場體系行動方案》的新要求,加強和規範事中事後監管,防止出現簡單化禁止或者不予監管的“一刀切”現象。

平台發展非常迅速,監管也必須能夠跟上平台經濟多樣、多變的新業態、新技術、新模式,為平台企業商業模式、科技成果的創新發展、迭代升級預留空間。

文 | 吳麗華

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