未成年人“網絡保護”,美國如何立法?
2020年10月20日09:09

  來源:網絡傳播雜誌

  10月17日,十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了修訂後的未成年人保護法。新法新增“網絡保護”內容,從政府、學校、家庭、網絡產品和服務提供者不同主體出發,對網絡素養教育、網絡信息內容管理、個人信息保護、網絡沉迷預防和網絡欺淩防治等內容作了規定。在未成年人網絡保護方面,國外有哪些經驗值得借鑒?來看看美國的做法。

  美國未成年人網絡保護立法情況

  美國通過立法對未成年人網絡活動加以保護,先後出台一系列法律,逐步完善長效保護機製。美國既探索製定了《兒童在線保護法》《兒童在線隱私保護法》和《兒童互聯網絡保護法》等專門性立法,也在《通信規範法》《梅根·梅爾網絡欺淩預防法》和《網絡免稅法》等網絡相關立法中強化對未成年人的保護力度。

  第一,探索針對未成年人的信息內容治理手段

  1

  立法防止未成年人接觸有害信息

  美國1996年製定的《通信規範法》首次通過立法明確對網絡色情淫穢信息內容進行規製,防止未成年人接觸此類有害信息。

  2

  採取內容過濾封堵措施

  《兒童互聯網絡保護法》確認了過濾方法的正當性,規定要求全國公共圖書館聯網計算機安裝色情過濾系統,否則圖書館將無法獲得政府提供的技術補助資金。

  3

  通過稅收優惠促使商業色情網站採取限製未成年人瀏覽的措施

  1998年通過的《網絡免稅法》規定,如果向未成年人提供缺乏嚴肅藝術、文學及科學價值的裸體及文字內容等有害信息內容,將不會獲取免徵兩年新稅的優惠。

  4

  推進內容分級

  將內容分級作為網絡經營者和使用者自主選擇的規製手段,以平衡成年人言論自由和未成年人利益。

  需要注意的是,美國憲法第一修正案(言論自由)帶來的價值取向,在美國近20多年互聯網發展曆程中屢次同網絡信息內容管控發生價值衝撞。

  《兒童在線保護法》《通信規範法》《兒童互聯網絡保護法》等立法條款陷入司法層面裁定違憲的風波中,除間接進行信息內容干預的《兒童互聯網絡保護法》外,其餘對信息內容採取直接干預手段的立法條款被聯邦最高法院裁定違憲而失效。

  美國立法者開展信息內容治理之始以保護未成年人群體利益為由推出立法,但司法環節卻因憲法言論自由的製衡而束之高閣,實際治理效能並未顯現,最終導致其信息內容治理“起個大早、趕個晚集”,也為近幾年以“劍橋分析事件”等為代表的美國假新聞風波應對乏力埋下伏筆。

  第二,逐步強化未成年人個人信息保護

  美國未成年人個人信息保護立法走在各國前列,1998年就通過了《兒童在線隱私保護法》,此後聯邦貿易委員會陸續頒布《兒童在線隱私保護法實施細則》《六步合規計劃》《遵守兒童在線隱私保護法:常見問題解答》等官方文件,還在2013年對《兒童在線隱私保護法實施細則》進行修訂。

  《兒童在線隱私保護法》適用於收集、使用或披露13歲以下兒童個人信息的網站和在線服務的運營者,有兩類情形:

  (1)針對兒童用戶;

  (2)針對一般大眾用戶,但對收集兒童個人信息實際知情。

  該法規定對收集、使用或披露兒童個人信息的情況需取得可驗證的父母同意,對同意的認定標準、方法、程式作出詳細規定,並列舉了徵得同意的例外情形。

  第三,積極解決互聯網業態下的新問題

  1

  網絡欺淩問題

  2009 年《梅根·梅爾網絡欺淩預防法》出台,該法以因遭受網絡欺淩而自殺的悲劇事件主人公命名,規定實施網絡欺淩適用刑法上的騷擾罪,將處以罰金或判處兩年以下有期徒刑或兩者並處,並承擔相應損害賠償責任。

  2

  兒童色情問題

  2007年美國聯邦調查局在國會作證時指出,1996年美國網絡兒童色情案件只有近113起,而2007年前半年就有5000起。

  為此,自20世紀90年代開始,美國相繼出台《兒童保護、康復及處罰促進法》《兒童色情防治法》和《立即終結對兒童性剝削的起訴救濟和其他措施法》等,不斷完善相關製度,將傳播、接受或分發、製造、販賣、持有兒童色情製品的行為規定為犯罪。

  3

  網絡誘拐和性交易問題

  非法販賣兒童及利誘未成年人進行性交易在美國是嚴重的痼疾,據美國聯邦調查局較早前的調查報告估計,操縱兒童賣淫的活動每年帶來95億美元的收入。

  為此,2018年通過《打擊網絡性販賣法》首次修訂此前的《通信規範法》第230條,削弱在線平台信息內容豁免權,旨在打擊性販賣過程中減弱對在線平台的豁免保護。

  4

  網絡遊戲問題

  美國對遊戲等娛樂軟件實行分級管理,該分級製度由娛樂軟件定級委員會製定,娛樂軟件定級委員會旨在為所有遊戲軟件加上分級標識,幫助家長控制或防止未成年人接觸不適宜的遊戲產品。

  此外,美國未成年人網絡保護的特色不僅在於營造法律環境,還在於持續推動行業自律。

  美國互聯網立法監管的阻礙很多,稍有不慎就會陷入因言論自由、隱私保護等緣由違憲而無效的境地。

  在歷史實踐選擇下,因其憲政文化的外因驅使,美國未成年人網絡保護立法和監管主要發揮引導示範和事後處罰倒逼的作用,其他的交由行業自律,以實現監管效率及效果最優化,如內容分級、兒童隱私保護安全港製度等無不體現著行業自律這雙“無形的手”。

  美國未成年人網絡保護立法三大趨勢

  第一,關注視角由線下轉移至線上,日益重視和關注未成年人網絡保護問題

  互聯網的發展和普及極大地改變了未成年人成長和生活的環境,傳統的線下未成年人保護立法相對完善,隨著互聯網更新迭代,新問題、新情況層出不窮,但各國相應立法規製速度相對滯後,美國也不例外。

  未成年人保護的主要矛盾加速由線下轉移至互聯網這個主戰場,個人信息安全、違法有害信息等各類問題線上線下相互交織,成為矛盾的主要方面,複雜性、艱巨性日益凸顯。

  未成年人心智和自製能力相對薄弱,在面對複雜而充滿誘惑的網絡世界時更容易遭受傷害。面對嚴峻形勢,美國立法者持續關注並採取了一些行動,積極探索解決未成年人網絡保護的新問題,同時也注意到互聯網新形勢下個人信息保護、信息內容治理等“老壺裝新酒”的問題。

  例如在兒童個人信息保護方面,《兒童在線隱私保護法》至今已逾20年,立法本身已難以跟上目前互聯網數據收集的發展態勢,《兒童在線隱私保護法》原起草者參議員馬基(音譯)正是看到形勢變化,於2019年在國會提出《兒童在線隱私保護法》2.0法案,提出擴大《兒童在線隱私保護法》的範圍,也為13至15歲的未成年人提供保護,在收集個人信息方面設立新限製,並提出在聯邦貿易委員會內設立針對網絡營銷廣告和隱私保護的新部門。

  同時聯邦貿易委員會也因相關社會事件頻發,於2019年10月舉行《兒童在線隱私保護法實施細則》審查研討會,探討結合最新形勢對細則作進一步修訂。

  第二,主要立場由自由主義轉向規製主義,重新思考在互聯網發展的新形勢下如何更好地平衡個人權利與公共利益

  互聯網在美國誕生後,美國政府長期以憲法第一修正案(言論自由)及《通信規範法》第230條(對網絡服務提供者的豁免保護)奠定美國模式下互聯網自由的基礎,除對未成年人這類群體採取特殊立法外,整體上更推崇自由主義弱監管,認為自由寬鬆的互聯網環境一方面有利於向境外傳播美國主流意識形態,另一方面也有助於鞏固美國科技企業的領先地位。因此,政府干預色彩濃厚的特殊立法紛紛深陷違憲風波。

  但近年來,互聯網假新聞氾濫成災,美國大選也深受其困擾和衝擊,當種種亂象威脅到作為美國立國基礎的民主選舉、市場經濟等根本製度後,美國治網模式頻遭打擊,上層精英也意識到轉變治理模式的迫切性,部分群體所持有的自由立場發生鬆動並轉向規製主義。

  如杜克大學公共政策教授那波里(音譯)在《社交媒體與公共利益:虛假信息時代的媒體監管》中指出,社交媒體應當服務於公共利益,社交媒體的治理應向傳統新聞媒體看齊。

  他認為,當前對憲法第一修正案(言論自由)的解讀普遍呈現個人主義傾向,考慮到社交媒體帶來的言論環境的深刻變化,今後美國政策製定者和司法機關應當對言論自由進行符合公共利益的“集體主義”解讀。

  那波里教授的上述觀點在美國具有一定的代表性,尤其是新冠肺炎疫情期間,更是有一些學者及媒體認為,美國現有言論自由和隱私保護立法及美國民眾的自由價值取向阻礙了疫情防控,也不適應未來互聯網發展實際,呼籲重新思考治理模式。

  美國立法者也已採取措施,針對主要危害未成年人的網絡性交易問題,2018年美國國會破天荒修訂了《通信規範法》第230條,這一修訂具有監管態度轉向的象徵意義。

  同時,美國近期也在隱私和數據安全、人臉識別、深度偽造、算法治理等凸顯較高風險的新興問題上採取更積極的行動,兩黨議員提出的各類法案大多體現規製主義的立場。

  在此背景下,美國未成年人網絡保護立法的行政干預色彩預計持續增強。

  第三,監管力度由弱趨強,壓實互聯網平台責任正成為監管共識

  1

  處罰頻次加快,金額屢創新高

  在2019年之前,即《兒童在線隱私保護法》生效的20年間,聯邦貿易委員會依據《兒童在線隱私保護法》平均每年採取一到兩次執法行動,監管力度較弱,罰款金額及頻次偏低。

  而自2019年始,罰款金額屢創紀錄,同時一年採取三次執法行動。2019年9月,YouTube因違反《兒童在線隱私保護法》的規定,未經兒童父母的同意違法收集兒童個人信息,最終向聯邦貿易委員會支付高達1.36億美元的和解金。

  2

  概念內涵外延擴大,相關立法規製範圍相應增大

  結合互聯網時代的特點,在立法及司法判例中對一些概念、規定的內涵外延作了擴大解釋。

  如兒童色情製品,早先僅涵蓋實物,後期通過立法將兒童色情製品的定義擴大到包括虛擬計算機圖像,並推動持有兒童色情製品入罪,還在此後法律修訂中擴大持有的範圍,降低證明標準,未保存和下載兒童色情製品而僅是試圖瀏覽也可能被認為有罪。

  3

  針對新興問題風險挑戰進一步加強平台企業監督

  如2019年聯邦貿易委員會與Facebook“劍橋分析事件”達成50億美元和解金的內容包括新設立獨立於管理層的隱私委員會,以審查和監督等方式管理隱私問題。

  議員也紛紛提出相關法案試圖在信息內容治理、個人信息保護方面對互聯網平台責任明確更高要求。

  如《過濾氣泡透明度法》擬要求大型社交平台在使用算法進行內容定向推送過程中更加公開透明。

  《兒童在線隱私保護法》2.0 擬將《兒童在線隱私保護法》對平台“實際知情”用戶為兒童的標準修訂為“推定知情”,並禁止各類在線平台使用、向第三方披露或收集15歲以下未成年人個人信息以進行針對性營銷。

  美國未成年人網絡保護立法帶來的啟示

  未成年人網絡保護製度設計建構在本國國情、價值取向之上,根據形勢的變化不斷修正完善

  美國未成年人網絡保護從20世紀90年代開始探索,在歷史實踐中發現問題、解決問題,形成共識的成熟製度設計上升為立法,與憲政文化及民眾價值取向相衝突的、暫未形成共識的以行業自律作為補充,避免保護失靈。

  立法監管需在實踐中及時瞭解未成年人網絡保護的最新動向,權衡利弊得失,在法律政策中反映時代需要。

  美國未成年人網絡保護框架是歷史實踐選擇下的產物,我們在參考借鑒時不能孤立地看製度本身及其產生的治理效能,還應當從整體上看到美國獨有憲政文化和價值取向等國情如何影響製度框架的建構。

  各國國情存在較大差別,本本主義的“西學東漸”並不可取,在未成年人網絡保護領域只有最適合本土國情、能解決本國實際問題的製度才是科學的。

  未成年人網絡保護工作中應體現特殊保護、多方共治的思路及利益平衡、包容審慎的原則

  針對未成年人健康成長的特殊保護貫穿於各國立法實踐之中,但未成年人在線上線下並非孤立的存在。美國相關實踐表明,僅僅片面局部地瞭解未成年人群體,無法做好未成年人網絡保護工作。

  相關工作牽一髮而動全身,受製於國家整體憲政文化和民眾價值取向,需解決好與成年人權利的平衡問題,掌握好家長保護、學校保護、社會保護等各類保護的權利義務及相互之間的關係,處理好私權自由與公權規範、立法監管與行業自律之間的關係。

  未成年人網絡保護問題隨著互聯網發展不斷變化,有些可能是長期的,有些可能是短時的,有些需及時干預,有些會自然煙消雲散。

  在此背景下,包容審慎並非一句空洞口號,考慮成熟的可及時上升為長期性立法,看不明白未形成共識的,不妨“讓子彈飛一會兒”,先以短期性政策性文件、行業自律的形式加以引導。

  加強未成年人網絡保護或是構建全球網絡空間命運共同體的最大共識

  網絡空間深刻影響人類的思維方式、行為方式,各國也在推動完善本國的互聯網治理模式。

  由於各國發展階段不同以及價值取向的區別,互聯網治理體系存在一定的差異。

  在美國,所謂言論自由是不容置喙的政治正確,早前相關未成年人網絡保護立法雖被司法判例認定違憲,但能走過國會立法階段還是能證明美國對未成年人利益的重視,2018年《通信規範法》第230條首次修訂再次表明美國加強未成年人網絡保護的決心。

  我國更是高度重視未成年人網絡保護工作,各個立法層級、監管執法都有積極進展,正在加快形成系統完備的治理體系,為全球未成年人網絡保護提出“中國方案”。

  即便是互聯網治理模式存在顯著差異的中美兩國,對於未成年人網絡保護也具有共同的關切,可以說讓未成年人擁有更清朗、健康的網絡環境是世界各國的廣泛共識,是全球推進互聯網治理的最大公約數,具有高度一致的利益和關切。

  未成年人網絡保護可作為構建全球網絡空間命運共同體的“前哨站”,各國攜手推進未成年人個人信息保護、信息內容治理等重點問題的製度設計,加強人工智能、5G、大數據等新技術新應用背景下未成年人網絡保護問題的研究,為全球未成年人在網絡空間中成長成才撐起一片法治藍天。

關注我們Facebook專頁
    相關新聞
      更多瀏覽