GoogleApple等遭全球反壟斷“圍剿”背後:數字經濟未來話語權爭奪戰
2020年07月13日06:37

  來源:南方都市報

  一場史無前例的科技反壟斷熱潮正在全球範圍內掀起。

  去年6月監管的“靴子落地”,美國宣佈對科技巨頭髮起反壟斷調查,調查機構包括美國國會眾議院、司法部、聯邦貿易委員會以及州一級檢察部門。時隔一年,眾議院的調查將迎來分水嶺時刻——7月27日,Google、Apple、亞馬遜和Facebook等科技公司掌門人將首次前往國會作證。

  在聽證會上,皮查伊會如何回應Google遏製在線廣告市場競爭的指控?庫克會怎樣反駁收“Apple稅”行為像“公路劫匪”的論調?朱克伯格的證詞能否打消Facebook隱私保護不力的疑慮?貝索斯又將如何為亞馬遜使用第三方賣家數據問題作辯解?可以預見,這將是一場矽谷科技巨頭與華盛頓立法者的激烈交鋒。

  還未從美國反壟斷調查抽身,四大科技公司又被歐洲“盯”上。6月16日,歐盟委員會一天內宣佈對Apple發起兩項反壟斷調查。其餘三家公司也是歐盟反壟斷調查的“常客”,Google更是在三年內領了94億美元罰單。

  一波又一波的監管聲浪因何而起、最後可能改變什麼,目前還很難預測。但可以確定的是,如何破解數字經濟競爭難題已成為全球關切。而為了爭奪未來競爭秩序的話語權,歐美國家已開始暗中較勁。

  A

  CEO聽證會首聚: 

  貝索斯迎來國會首次亮相,庫克最晚答應出席

  時間敲定在美國東部時間7月27日。這天中午12點,全球最具影響力的四家科技公司首席執行官將作為證人,參加美國眾議院司法委員會反壟斷小組舉辦的聽證會。

  聽證會以“在線平台和市場力量”為主題,GoogleCEO桑達爾·皮查伊(Sundar Pichai)、AppleCEO蒂姆·庫克(Tim Cook)、Facebook公司CEO馬克·朱克伯格(Mark Zuckerberg)和亞馬遜CEO傑夫·貝索斯(Jeff Bezos)將集體接受質詢。

  出席國會的經曆對幾位科技大佬並不陌生。2018年12月,皮查伊曾因Google搜索偏見和隱私保護等問題,遭到議員們言辭激烈的提問。2018年4月,在“劍橋分析醜聞”發生一個月後,朱克伯格連續參加了兩場美國國會聽證會。庫克則在2013年5月出席美國參議院聽證會,反駁Apple愛爾蘭子公司逃稅的指責。

  相比其他三位CEO,世界首富、亞馬遜創始人貝索斯還從未在國會聽證會亮相。或許是基於這個原因,亞馬遜此前一度拒絕讓貝索斯出席作證的要求。後來司法委員會發給大型科技公司的信中提到,若CEO不出席聽證會將發出傳票。

  從公開的信息看,Apple大概是最晚點頭到場的公司。南都記者注意到,今年6月18日,美國眾議院反壟斷小組委員會主席大衛·西西林(David Cicilline)接受外媒採訪時透露,除了庫克拒絕,其他三位CEO已表態願意參加聽證會。

  事實上,這並非四大科技公司首次接受國會質詢。去年7月16日,美國眾議院司法委員會舉行反壟斷聽證會,Google、亞馬遜、Facebook和Apple的高管遭到連番質詢,回應了一系列尖銳提問。

  為何今夏眾議院又一次舉行聽證,並且強勢要求CEO出席呢?據南都記者瞭解,去年6月,美國眾議院宣佈對大型科技公司進行反壟斷調查。目前調查“即將完成”,而最終聽證會正是7月舉行的這場。

  大衛·西西林在一份聯合聲明中表示,科技公司在美國人的生活中扮演核心角色,作為CEO必須主動採取措施。“正如我們一開始所說的那樣,他們的證詞對我們完成這項調查將起到重要作用。”西西林說。

  武漢大學知識產權與競爭法研究所副研究員周圍長期關注國外反壟斷執法動態。他告訴南都記者,這類聽證會通常聚焦於某個具體問題,例如2019年7月舉行的聽證會就主要考察“網絡平台與市場影響力”、“創新與企業”等問題。而本次聽證會是委員會正在進行的數字市場競爭調查的一部分,幾位CEO可能會面臨一系列有關公司參與數字市場競爭、市場競爭約束以及如何履行反壟斷合規義務等問題的質詢。

  目前眾議院司法委員會尚未披露更多聽證會的細節。在長達一年的調查後,眾議員們是否會基於掌握的證據,對科技巨頭“火力全開”?掌管全球頂尖科技公司的四位CEO將如何接招?這些都讓人拭目以待。

  B

  調查此起彼伏: 

  美聯邦與州政府齊出手,或是長期博弈

  回顧去年6月,華盛頓對矽谷“出手”的消息一度引發輿論喧嘩。

  2019年6月3日,美國眾議院司法委員會宣佈對主要科技公司的反壟斷問題進行“自上而下”的調查。與此同時,美國兩家反壟斷執法機構——司法部和聯邦貿易委員會(FTC)也確定了分工——亞馬遜和Facebook由FTC監管,Apple和Google則交給司法部。

  監管矽谷的“靴子落地”,科技股應聲下跌。去年6月3日,Google、Apple、亞馬遜和Facebook的市值在當日盤中一度蒸發了上千億美元。

  不久後,美國各州也加入調查科技巨頭的行列。Facebook面對以紐約州為首的美國47個州和地區的總檢察長的反壟斷調查,這項指控稱Facebook將消費者隱私數據置於風險之中,並推高了網絡廣告費率。

  去年9月,由得克薩斯州牽頭,美國50個州和地區宣佈對Google發起反壟斷調查。最新消息,矽谷科技公司總部所在的加利福尼亞州7月10日被曝也“盯”上Google,至此全美僅剩阿拉巴馬州未加入調查Google的陣營中。

  從聯邦層面到州一級檢察部門,美國朝野上下掀起對科技公司的反壟斷監管浪潮,可謂史無前例。此起彼伏的反壟斷調查將有怎樣的結果?反壟斷律師趙燁告訴南都記者,“眾議院的調查不直接導向訴訟,有可能最終會出個報告,影響長期立法和走勢。”

  這一猜測得到官方證實。不久前,西西林向媒體透露在調查結束後,他所在的委員會將生成一份關於數字市場競爭狀況的報告,其中涉及立法建議。

  周圍也告訴南都記者,眾議院的調查不會對企業產生直接的法律效應,或者作出明確的處罰。但這份報告可能受到足夠的關注,從而對反壟斷立法工作產生影響。

  不同於眾議院,聯邦和州政府監管機構可對科技公司進行執法。今年6月底,有知情人士向媒體透露,美國司法部預計在今年夏天對Google提起反壟斷訴訟。而作為美國聯邦政府的一個獨立機構,FTC可直接對企業的違法行為作出處罰,比如Facebook此前因“劍橋分析事件”被FTC罰了50億美元。

  需要注意的是,來自聯邦的調查與州政府層面是相互獨立的,不存在執法競合性。據南都記者瞭解,美國各州都有州一級的反壟斷法,州檢察長可在職權範圍內對科技公司展開單獨調查。一旦發現的問題存在相似性時,可能由一個州主導、各州聯合調查。

  目前尚不清楚美國聯邦和州層面的反壟斷調查將於何時結束,等待科技巨頭的結果又是什麼,這或許是一場長期的博弈。

  周圍向南都記者分析,目前美國執法機構開展的反壟斷調查不確定很強。這波調查很難如人們期待的那樣,給出一個石破天驚的結論,例如發現某種新型的競爭損害類型或直接認定某個巨頭的商業模式違法。

  更有可能的是,“針對當前的市場狀況進行某種評估。這其中監管者對現有商業邏輯和技術邏輯的理解,是判斷企業行為有無違法的關鍵。”周圍說。

  C

  歐洲持續高壓: 

  隱私保護納入監管範疇

  還未從美國反壟斷調查的漩渦中緩過勁來,近期Google、Apple等科技巨頭又面臨全球“圍剿”。其中歐洲的攻勢“猛烈”,這或與一位反壟斷官員的鐵腕作風有關。

  在歐盟委員會,負責競爭事務的專員瑪格麗特·維斯塔格(Margrethe Vestager)有著“反壟斷女皇”之稱,她曾對Google開出天價反壟斷罰單,催著Apple補交百億美元稅款,是科技巨頭最不敢輕視的對手之一。去年維斯塔格被提升為歐盟委員會副主席,新的職責是讓“歐洲適應數字時代”。連任後,維斯塔格對科技公司繼續保持高壓態勢。

  6月16日,歐盟委員會正式對Apple發起兩項反壟斷調查,以評估Apple在App Store(應用商店)和Apple Pay(Apple支付)的相關舉措,是否違反歐盟競爭政策。

  此次歐盟的反壟斷調查與企業的“舉報”有關,包括瑞典音樂流媒體平台Spotify、日本電商公司樂天旗下的電子書平台Kobo都曾向歐盟投訴過Apple公司,稱Apple對應用銷售徵收30%的佣金過高。

  這筆抽成被人們稱為“Apple稅”,是Apple在很多國家引起反壟斷爭議的焦點。在一次公開場合中,西西林曾批評,Apple的App Store收費類似於“高速公路搶劫”。在中國也有開發者向政府部門舉報“Apple稅”,有人還因此與Apple打起官司。

  在Apple之前,去年7月17日,歐盟委員會宣佈對亞馬遜啟動反壟斷調查。這項指控源於亞馬遜扮演的雙重角色——既是平台運營商,又是平台上的零售商。維斯塔格曾這樣形容對亞馬遜商業模式的擔憂,“亞馬遜在市場上招待了許多‘小個子’,而自己是同一市場的‘大塊頭’。那麼它將如何對待從‘小個子’那裡獲得的數據?這是否會給它帶來無與倫比的競爭優勢?”

  四家科技公司中,Google在全球範圍內收到的反壟斷罰單最多,其中歐盟“下手”最狠,三次罰款合計82.5億歐元(約合93.9億美元)。三筆罰單矛頭分別指向Google濫用搜索引擎市場、Android操作系統和在線廣告市場的支配地位。

  南都記者梳理髮現,針對Apple、Google和亞馬遜的指責大部分是利用自身優勢,涉嫌作出損害競爭對手的壟斷行為,但針對Facebook的調查似乎更多傾向於併購和數據合規。

  當地時間6月23日,德國聯邦法院裁定關於Facebook濫用市場支配地位非法收集用戶數據的指控成立,德國反壟斷監管機構FCO有權限製其在德國境內的數據收集行為。

  這起案件的特別之處在於首次將隱私納入反壟斷監管範疇,認為企業隱私保護不力是一項服務質量下降的表現。中央財經大學法學院教師李陶告訴南都記者,反壟斷法在一定程度上承擔著保障消費者福利的功能。為此,某些與消費者生活相關的案件可能會通過反壟斷製度作調整。

  從目前的情況看,美國科技公司在歐洲的“日子”並不好過。就連宣佈脫歐的英國近期也瞄準科技巨頭,該國反壟斷機構7月1日發佈一份長達437頁的報告,呼籲政府引入新的競爭監管製度,遏製Google和Facebook在數字廣告市場的力量。

  南都記者觀察發現,或許是迫於監管壓力,“身經百戰”的科技巨頭不斷釋出合規的動作。此前Apple兩名高管表示,已對App Store的算法作出相應調整,減少Apple官方應用出現在搜索結果中的頻率。近期有消息稱,Google可能會承諾不將收購的可穿戴設備廠商Fitbit的健康數據用於廣告,以緩解歐盟的擔憂。

  觀察

  執法競爭成趨勢? 

  誰先破解數字競爭監管難題?

  為何科技巨頭讓歐美監管者感到如此不安?

  李陶告訴南都記者,一個原因在於網絡化數字化的時代,消費者無時無刻在與科技公司打交道,互聯網領域的違法行為影響大、覆蓋廣、關注度高。

  此前,美國眾議院司法委員會主席傑羅德·納德勒(Rep。 Jerrold Nadler)曾這樣表明對科技巨頭的擔憂——“越來越多證據表明,這些看門人已經控制了在線商務、內容和通信的關鍵動脈。”

  基於這樣強大的力量,Google等公司被指損害市場競爭和消費者福利。除此之外,華盛頓政府對矽谷出手不乏政治因素考量。有美國投行的分析師曾告訴南都記者,放出監管風聲或許是為了讓科技巨頭中立,與任何政治黨派保持距離。

  此前讓朱克伯格不得不兩次到國會作證的數據泄露醜聞背後,正是一家名為劍橋分析的公司被指涉嫌利用Facebook的8700萬用戶數據操縱美國總統大選。

  不難理解外界為何有這樣推測,每到美國選舉之時,針對商業巨頭的反壟斷調查都是一種常見的競選手段。“因為民眾對壟斷天生排斥,科技公司是否真的影響了人們的生活,這個時候去調查表明了政府的姿態。”武漢大學知識產權與競爭法研究所副研究員周圍說。

  長期關注競爭法的李陶向南都記者補充,在全球化和一體化的時代,各國互聯網和科技公司的發展階段不同,市場結構不同,這就加大了某些國家和地區反壟斷執法的區域性壓力。

  與此同時,“主要經濟區對市場主體反壟斷的調查和執法,也同樣與其競爭政策和產業結構息息相關。”他說。

  根據中國信通院監測,截至2019年底,全球市場價值超100億美元的數字平台企業達74家,價值總額達8.98萬億美元。美國和中國分別以35家和30家的數量絕對領先。

  “當前數字市場Top10里沒有歐洲企業,歐盟更希望通過創造良好的單一市場以培育‘歐洲冠軍’。”周圍告訴南都記者,儘管這是政治口號,但很明顯帶有產業政策的色彩,因此也引起一些人的批評。從目前的執法情況看,反而表現出歐洲對數字經濟發展的擔憂,擔心“趕不上這趟車”。

  今年5月,中國信息通信院發佈的一份《平台經濟與競爭政策觀察報告》指出,歐盟成員國呼籲內外有別的競爭政策,培育歐洲冠軍。報告預計未來歐盟內部圍繞“歐洲冠軍”的競爭政策與產業政策之爭仍將繼續,歐盟也將力圖在數字市場上保持產業政策和競爭政策的平衡。

  不管出於何種考慮,“數字市場競爭問題是未來執法的重點,這是肯定的。”李陶說。

  那麼該如何應對科技巨頭帶來的隱憂,破解數字經濟競爭難題?南都記者梳理各國的競爭執法動態發現,除了繼續加強監管外,對現有法律作出調整和強化執法機構力量也是一大趨勢。

  今年7月初,維斯塔格公佈了歐盟的一攬子計劃,將為科技公司明確劃定新的法律邊界,而不是僅僅落實反壟斷監管等領域的現有法律。在國內,市場監管總局1月初公佈《反壟斷法》修訂草案徵求意見稿,其中新增互聯網領域的反壟斷條款,明確認定互聯網領域經營者具有市場支配地位還應當考慮網絡效應、規模經濟、鎖定效應、掌握和處理相關數據的能力等因素。

  此外,設立新的執法機構也成為國外反壟斷監管部門正在探索的一個方向。去年7月底,澳州競爭與消費者委員會(ACCC)發佈數字平台調查報告。報告稱將設立一個專門負責監管Facebook、Google和在澳州運營的其它大型數字平台的辦公室。

  英國競爭與市場監管局(CMA)提議的做法是,在新的監管機製下建立“數字市場部門”(Digital Markets Unit),它擁有規製壟斷企業的多項權力。

  值得一提的是,CMA表示儘管這些建議主要針對英國,但發現的許多問題是國際性存在的。所以上述建議將作為CMA更廣泛的數字戰略的一部分,在相關問題中繼續發揮全球性的領導作用。

  周圍也注意到,近幾年各國反壟斷執法機構頻頻發佈報告,持續在數字經濟領域發力,“我理解為這是在爭奪未來競爭秩序的話語權。”

  出品:南都反壟斷課題組 采寫:南都記者 李玲

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