在這5個城市之後 中國還需再建200個區域性中心城市?
2020年05月17日18:00

  原標題:在這5個城市之後,還需再建200個區域性中心城市?

  來源:中國經濟週刊

  記者 王紅茹|北京報導

  區域性中心城市首次被提及是在4年前。

  2016年3月25日,中共中央政治局審議通過《長江經濟帶髮展規劃綱要》(以下簡稱“《綱要》”),確立了長江經濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發展新格局。

  “一軸”是以長江黃金水道為依託,發揮上海、武漢、重慶的核心作用,“兩翼”分別指滬瑞和滬蓉南北兩大運輸通道,“三極”指的是長江三角洲、長江中遊和成渝三大城市群,“多點”是指城市群之外的區域性中心城市。

  中國區域科學協會理事長、國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成教授參與了《綱要》的討論,並對綱要中空間佈局部分提出了建議。他接受《中國經濟週刊》記者採訪時表示,“《綱要》明確長江經濟帶在三大經濟群(長江三角洲、長江中遊和成渝三個城市群)之外,還有‘多點’,這個‘多點’指的就是城市群之外的區域性中心城市。”

  同年12月23日,在國務院批複的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》中,也提出大力發展區域性中心城市,並在第二節“建設和諧宜居智慧城市”中,明確提出“繼續做大做強洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、嶽陽等區域性中心城市。”

  自此,區域性中心城市正式浮出水面。但是,自國務院文件中提到了5個區域性中心城市之後,這一概念再沒有出現過。未來區域性中心城市在區域發展中是一個什麼地位?區域性中心城市對區域協調發展將起什麼作用?國家是否應給予區域性中心城市重點支持?

  區域性中心城市未受重視?

  作為一份推動長江經濟帶髮展重大國家戰略的綱領性文件,《綱要》 在2016年6月下旬已下發到沿江11個省市,但全文至今未正式對外公佈。

  4年以來,《綱要》確立的長江經濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發展新格局,大多有了新進展。其中“一軸”中的上海、武漢、重慶,已經晉陞為國家中心城市;作為長江經濟帶“兩翼”的滬瑞和滬蓉南北兩大公路運輸通道,其中滬瑞高速公路沿線的運輸量占長江經濟帶運輸總量的16.2%,滬蓉高速也占到9.95%,兩條高速路在互聯互通上發揮了重要作用;作為“三極”的長三角、長江中遊和成渝三大城市群的規劃也已分別得到國務院的批準。相比之下,“多點”似乎被淡忘。

  “《綱要》提出,‘支持城市群之外地級城市的發展,構建中心城市帶動、中小城市支撐的網絡化、組團式格局’,還提出重點支持城市群之外的區域性中心城市的發展,就表明了區域性中心城市與城市群之間的關係。”肖金成告訴《中國經濟週刊》記者,長江經濟帶髮展戰略提出之後,他負責長江經濟帶城鎮化與空間佈局專題研究,調查發現長江經濟帶有一大塊區域在三大城市群之外,多數都是欠發達地區,所以就提出通過支持區域性中心城市的發展,輻射帶動周邊區域的發展。這是“多點”的來曆和含義。

  肖金成在調查中發現,在長三角、長江中遊和成渝三大城市群之外,有50個左右地級市,地級市政府的所在地不僅是政治中心,也是經濟中心、文化中心,但規模都不大,輻射帶動能力都不強。為此,其課題組還擬定了發展區域性中心城市的名單。如江蘇的淮安、徐州、連雲港,安徽的蕪湖、安慶、阜陽、亳州,江西的上饒、贛州、宜春,湖北的宜昌、襄陽,重慶的萬州,四川的達州、巴中、廣元等。雲南、貴州地級市的中心城區幾乎都在其中。

  “後來國務院批準的城市群規劃,範圍都很大,上述提到的城市,絕大多數都在城市群範圍內。國家發改委曾組織過對區域性中心城市的研究。”肖金成說。

  2016年12月23日,國務院批複的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》,提出要大力發展區域性中心城市,並在第二節“建設和諧宜居智慧城市”中,明確提出繼續做大做強洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、嶽陽等區域性中心城市,加快產業轉型升級,延伸產業和服務鏈,形成帶動區域發展的增長節點。

  但是,在這5個區域性中心城市名單公開之後,便很少看到有關區域性中心城市的內容。

  大都市200公里以外需要區域性中心城市新動能

  我國目前共設有293個地級市,由於區域發展不平衡,這些地級市的經濟發展水平參差不齊。

  地級市發展最好的當屬廣東省。目前廣東省下轄地級市最多,有19個,而且不少地級市經濟發達。比如,佛山市2019年GDP突破了萬億,達到10751.02億元;東莞市緊隨其後,達到9482.5億元。除了這兩個地級市,其餘17市2019年GDP之和有3萬多億。

  但是西部省份就不樂觀了,青海省地級市數量最少,2個地級市和 6個自治州,共8個地級行政區。2019年青海全省GDP僅有2965.95億元,僅為佛山市的28%,全國排名倒數第二。而青海省的GDP中,省會城市西寧市就占了全省近一半的比重,可見其他該省地級市的貢獻寥寥。

  為化解區域不平衡矛盾,近年來我國相繼推出了城市群和都市圈。

  城市群,簡而言之,是由若干大都市以及圍繞大都市形成的都市圈所構成的一個龐大的城市密集區。一般來講,城市群是人口密集、城市密集、經濟發達的地區。用國家發改委發展戰略和規劃司副司長周南的話說,城市群已經成為人口居住和就業創業的城鎮密集區,也支撐著一個國家參與國際競爭。

  公開資料顯示,2015年至今,國務院共批複10個城市群規劃,加上《京津冀協調發展規劃綱要》,共計11個城市群(見下圖)。“希望通過城市群規劃使這一地區經濟更發達一些,從中反映了規劃者和當地政府一種良好的願望。”肖金成說。

  都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心、以1小時通行時間為半徑的經濟區域,是城市群形成的前提。一般來講,多個相鄰的都市圈共同構成城市群,但都市圈並不必然形成城市群。

  既然有了都市圈和城市群的覆蓋,為什麼還要推出區域性中心城市?

  “一般而言,都市圈一般輻射半徑100——150公里,很難超過200公里。那200公里之外的地方怎麼辦?雖然有城市群可以起到輻射帶動作用,而且我國現有城市群已經覆蓋了一部分地級市,但是全國還有很多不在城市群範圍之內的地級市,這些地級市怎麼辦?就是要靠區域性城市中心的輻射和帶動。”肖金成認為,在當前我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,促進區域協調發展依然需要新動能,這個新動能就是要通過支持區域性中心城市的發展,加強中心城市對周邊地區的輻射帶動作用。

  中心城市和城市群正成為承載經濟要素的主要空間形式

  2019年底召開的中央經濟工作會議強調,要提高中心城市和城市群的綜合承載能力。

  “中心城市”概念遂引發廣泛關注,各方對此解讀不一。有人認為“中心城市”就是指的大都市、都市圈的核心城市、省會城市,但是,肖金成理解此處所講的“中心城市”主要是指區域性中心城市。

  “我國的地級市不是城市,而是一個行政區,根據我的研究,地級行政區的範圍一般是1萬至3萬平方公里,人口規模在500萬人左右,這樣的範圍需要一個中心城市來支撐、引領和帶動,因為如此的區域範圍和人口規模,才能支撐一個規模較大的城市。城市具有一定規模,才能聚集和發展產業,也才能吸引高素質人才。”肖金成說。

  我國將城市劃分為五類七檔:超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、中等城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市。

  實踐證明,一些城市人口超過500萬的城市和城市人口超過1000萬的超大城市對經濟要素更具吸引力,因為人和企業都願意去。因此,當一個城市的人口發展到500萬、1000萬,就具有了虹吸效應(指周邊的要素向大都市快速集聚,不需要政策扶持也會快速發展)。

  但是,城市規模過大,會發生交通擁堵、生活成本上升、生態環境惡化等“大城市病”。對此,肖金成認為,“城市規模越來越大並不是越來越好,恰恰是地級行政區需要有規模較大的城市來引領和帶動發展,因此,應支持區域性中心城市集聚產業,吸納人口,擴大規模,增強其對經濟和人口的承載能力,並在空間規劃中有所體現。”

  在肖金成看來,我國未來的兩大區域空間形態,一是城市群,二是城市群之外以區域性中心城市為引領的地級市。城市群由若干城市人口300萬以上的核心城市以及由其輻射帶動的都市圈所構成,提高核心城市的輻射力和帶動力,推進一體化水平,成為支撐我國經濟社會發展的主要經濟支柱;區域性中心城市,在包括新疆、西藏、青海等省區的少數民族自治州在內的地級行政區,發展一批區域性中心城市,多數城市的人口可發展到100萬,發展成為II型大城市 ;一些人口稀疏的地區,其中心城市的人口50萬人左右,發展成為中等城市。通過中心城市的發展帶動周邊中小城市和農村的發展,實現區域協調發展。

  目前我國共有近300個地級市,一部分地級市已被現有的11個城市群所涵蓋,成為城市群的一部分,其中心城市也已蛻變為功能性城市。但城市群之外尚有更多的地級市未被覆蓋。肖金成建議,將地級市的中心城區發展成為區域性中心城市,應成為新時期促進區域協調發展的著力點。

  肖金成認為,中國未來區域發展的新格局應該是200個區域性中心城市+15個城市群(大約覆蓋100個地級市)。

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