非洲援助:雪中送炭、杯水車薪還是危機中的機遇?
2020年04月24日14:34

  原標題:非洲疫思錄④丨援助:雪中送炭、杯水車薪還是危機中的機遇?

  “只有全球的勝利才能結束這場大流行,而不僅僅是富裕國家的勝利……如果非洲過去需要援助,那麼現在比以往的任何時候都需要得更多。”埃塞俄比亞總理穆罕默德·阿比3月25日在《金融時報》撰文寫道。

  迄今,中國已派出援非醫療隊,政府、企業、慈善機構捐贈抗疫物資;歐美國家撥出了專項預算,發出減債倡議;土耳其、印度等新興經濟體也紛紛解囊相助,以示情誼。

  但對於非洲這片尚未建立起基礎醫療體系、有著“流行病博物館”之稱的大陸來說,目前的援助規模似乎杯水車薪。數十年來,關於援助是否為非洲帶來真正發展的爭論不斷。非洲領導人獲得援助往往並非難事,而如何利用援助、如何實現善治和發展,才是題中之義。

  “援助競賽”

  “非洲可以走在新冠病毒之前一步。”

  3月16日,中國億萬富翁馬雲開通推特的第一天如是寫道。儘管當日整個非洲只有不到500例新冠肺炎確診病例,但在這一天他宣佈自己名下的馬雲慈善基金會將向54個非洲國家當中的每一個捐贈2萬套試劑盒、10萬個口罩和1000套醫療防護設備。

馬雲推特
馬雲推特

  截至4月23日,馬雲基金會已三次向非洲捐贈防疫物資,累計達數百台呼吸機、數萬個試劑盒和數百萬個口罩。除馬雲基金會外,中國政府和眾多企業也向非洲捐贈了大批防疫物資。中非商會會長馮強向澎湃新聞(www.thepaper.cn)透露,早在2月商會就響應埃塞衛生部請求,協調中國企業向其捐贈了核酸檢測儀和500套試劑盒。

  與中國比起來,歐美國家的反應似乎“慢了半拍”。3月27日,美國國務院才宣佈將調動2.74億美元援助貧困國家,但這其中包括了此前已經承諾的1億美元,且援助對象覆蓋全世界64個國家及數個國際組織。4月,歐盟宣佈向“脆弱國家”提供150億歐元援助,其中包括非洲國家。法國則承諾向非洲提供12億歐元抗疫資金,但其中僅有1.5億歐元為無償援助,其餘均為貸款。

  目前仍未迎來疫情“拐點”的新興經濟體也慷慨解囊。土耳其宣佈將對非洲發展銀行注資從3.58億美元提升至8億美元。印度則發揮“世界藥廠”的優勢,承諾向南亞區域聯盟國家毛里求斯和塞舌爾提供撲熱息痛和抗瘧藥物。

  “我們醫院確實收到了來自中國的試劑盒。”尼日利亞醫生奧薩盧•奧莫西古4月初向澎湃新聞證實道,“但我無法確認美國是否提供了幫助,至少我從沒聽說過。而歐盟國家的援助重點基本放在了地中海沿岸(北非國家)。”

  “參照這些國家每年用於全球醫療衛生援助和對非援助的總額來看,此次宣佈的援助額算是適中,沒有特別大。”上海對外經貿大學國際發展合作研究院助理研究員、複旦大學發展研究院兼職研究員薑璐對澎湃新聞表示。

  薑璐分析認為,目前歐美國家對非洲的援助僅僅停留在“宣佈”或“承諾”層面,無法明晰何時資金才能到位,而目前非洲疫情發展狀況已不容樂觀,對於援助的需求迫在眉睫。與此同時,即便是資金立刻到位,疫情影響下的全球貿易受到嚴重限製,援助資金恐怕無法買來急需的醫療物資。

  更重要的是,全球疫情告急,歐美國家大多自顧不暇,有的甚至連援助機構也無法正常運轉。據美國政治新聞網站Politico 4月16日報導,多名美國官員表示未得到特朗普政府對於援助外國的明確指導,一些原本計劃內的援助甚至被叫停,“高層混亂已經讓美國國際開發署(USAID)癱瘓。”

  “在美國自身疫情得到顯著緩解之前,基本不可能進行大量的物資援助。”薑璐對澎湃新聞強調,“而非洲更非美國的戰略重點。”

  西方的沮喪和不安

  比起遠在天邊的資金承諾,來自中國的呼吸機和防護服可以算得上最實在的援助。然而,受西方輿論的影響,中國的援助在一些非洲國家的社交網絡上變得“不受歡迎”,甚至出現了要向中國“索賠”的聲音。

  據美國石英財經網(QZ)報導,尼日利亞等非洲國家的社交媒體上流傳著來自中國的醫療設備已經被新冠病毒汙染的傳聞,而在加納,有關中國生產的藥物可致死的虛假信息也在網絡上廣泛傳播。但真實的情況是,包括尼日利亞在內的眾多非洲國家政府都對中國捐贈大量物資表示了感謝,上述傳聞也被證明是子虛烏有。

  這些虛假消息被認為部分來源於西方。早在中國向意大利等歐洲國家捐贈物資時,就有西方媒體報導稱,中國生產的試劑盒有質量問題,但外交部經核實後證明,實際上是外國醫務人員操作不當造成的結果不準確,一些國家的政府隨後亦做出了澄清。

  “總體來說,這些不好的聲音是少數,但負面新聞容易比正面新聞傳播更快、影響更大。”薑璐表示,“歐美對中國對非開展有效疫情援助並不喜聞樂見,傳播有關中國的負面新聞乃至抹黑中國都是常見的手段。”

  “歐美國家幾十年來一直在(向非洲)提供援助和人道主義救濟,當他們看到自己被中國超過,看到當前的新冠肺炎危機期間中國的所作所為時,他們自然會感到沮喪。”《中非項目》網站及播客執行編輯歐瑞克(Eric Olander)對澎湃新聞表示,“歐美國家獲得的媒體報導不如馬雲基金會那麼多,這可能讓西方人感到不安,認為他們的貢獻未被認可。”

運抵非洲的物資
運抵非洲的物資

  不僅如此,歐美國家針對中國的輿論壓力還體現在對非減免債務的議題上。

  4月14日法國總統馬克龍在接受法國國際廣播電台專訪時提出了對非洲大規模減債的倡議,但隨後的媒體報導卻少有提及法國自身的減債計劃,而是向作為非洲另一主要債權國的中國發出詰難。法國TF1和LCI等主流電視台就有記者發出聲音,認為馬克龍的減債倡議是針對中國的“陷阱”。

  “目前西方和G20釋放出來的信息是混亂的,一方面大談減債,但是另外還在繼續給非洲增加債務。”法國“開放外交”智庫非洲問題研究員、巴黎八大歐洲研究所成員洛斯琳·阿布達拉對澎湃新聞強調,提出減債倡議的西方國家自身也無法做到全面減債。

  4月15日的G20財長與央行行長視頻會議決定,成員國將在年底前凍結世界上最貧窮國家的債務償還,數百名私人債權方也將參與暫停償還債務相關的討論。倡議大規模減債的法國最終只決定凍結今年應該還的300億歐元中的128億,跟總額相比冰山一角,且2022年起仍須繼續償還。

  “這隻能算是給了非洲短暫的喘息。”洛斯琳·阿布達拉表示,目前歐美自身面臨很大困難,不管是減債還是援助,都遠遠不夠。“非洲希望減債的聲音這次不會被基本滿足,這樣的聲音會一直冒出來,而且音量越來越大。畢竟對於非洲來說,就算這次從公衛角度上防住了疫情,經濟損失是止不住的,可能會一直要求減債或援助。”

  非洲真正需要的是哪種幫助?

  4月17日,世界銀行和國際貨幣基金組織在一份聯合聲明中表示,非洲2020年在應對新冠肺炎疫情方面估計需要1140億美元資金支持,目前的資金缺口約為440億美元。世界銀行行長戴維·馬爾帕斯指出,對非洲的捐款和債務減免“不足以阻止發展成果的倒退”。

  “非洲人這次沒辦法再向歐洲人和美國人乞求幫助了。”總部位於巴黎的諮詢機構非洲諮詢委員會主席弗朗索瓦·恩登圭表示。“對於一個擁有13億人口的大洲來說,現在已經到了自力更生的時候。”

  資金缺口並非唯一問題。 “六十年來,我們一直都在提供援助。看看結果卻發現,這筆錢並沒有流向需要的地方。”恩登奎指出,國際援助者們一貫希望非洲國家能夠把獲得的資金用於醫療、教育和經濟發展領域,但往往事與願違。

  根據世界銀行的數據,非洲每年收到的援助金額超過600億美元。但這筆錢並未完全花在非洲人身上,其中一部分會通過僱傭西方管理顧問等方式用於為捐助者提供服務。

  《衛報》數字博客援引非政府組織行動援助組織(Action Aid)2011年的一份報告指出,經合組織成員國(OECD)對發展中國家的所有援助中,只有不到一半是“真正的援助”;2012年OECD對非雙邊援助總額的五分之一流回了捐助國或是以減免債務的形式被抵消。

  2012年,經合組織約五分之一的雙邊援助流向捐助國或以減免債務的方式抵消

  缺乏治理能力和發展政策的政府也“浪費”了很大一筆援助。牛津大學教授,前世界銀行發展研究組主任保羅·科利爾在《戰爭、槍炮與選票》一書中對極端貧困國家獲得的援助進行了研究,發現這些國家大概有40%的軍費開支都由援助經費買單。另一方面,滾滾而來的外來資金可能成為內部改革的替代方案,由於治理能力不高,外來資金得以讓貧窮國家以低稅收來保障財政可持續,但低稅收並沒能激發“放任資本主義”的活力,反而讓這些國家的發展失去動力。

  泛非新聞媒體《非洲議題》4月16日的一篇社論指出,從非洲的基礎設施赤字可以清楚地看出對非援助的失敗,亞洲國家的經驗表明,大規模籌資確實會促進發展,但只有在政府善治和自行主導的情況下才會奏效。“遺憾的是,治理問題往往並不是捐助者的優先事項。”

  “對於非洲來講,現在的衛生體系很大程度依賴於西方的援助。” 清華大學公共衛生研究中心助理教授、世界衛生組織兒童健康指標專家諮詢委員會委員唐昆博士對澎湃新聞表示,然而西方援助往往投入在針對特定疾病的垂直項目,非洲國家自己卻未能建起最基本的公共衛生體系。

  針對非洲的援助往往會陷入循環悖論。由於治理不善和不良的財政支出習慣,已經獲得資金但仍缺乏醫療基礎設施的國家最終只能依賴慈善組織獲取試劑盒和防護設備。

  “如果要讓援助成為一種解決方案,而不是讓非洲墮為援助的受害者,非洲就必須成長。”《非洲議題》指出,“新冠病毒大流行是一次重新設置我們政治政策的機會。如果捐助者希望成為非洲國家長期的合作夥伴,他們也應該重設自己的援助政策和目標。”

  4月16日,以諾貝爾文學獎得主索因卡為代表的100名非洲知識分子聯名寫下《行動時刻:就新冠病毒危機致非洲領導人的公開信》,呼籲非洲領導人視危機為機遇,打破基於債務惡性循環的發展模式,重新思考非洲國家的命運,為人民的福祉服務。

  “我們沒有選擇了:我們需要徹底改變方向。現在是時候了!”信的末尾寫道。

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