如何理解日本針對疫情危機的“緊急事態宣言”
2020年04月07日11:03

  原標題:全球抗疫觀|如何理解日本針對疫情危機的“緊急事態宣言”

  在日本,新冠肺炎疫情愈演愈烈。根據厚生勞動省最新統計數據,截至2020年4月6日,日本新冠肺炎感染者人數達到4784人,其中死亡人數為108人(參見圖1)。

  面對日趨嚴峻的疫情,4月6日傍晚,日本首相安倍晉三在首相官邸召開記者招待會表示:“剛才我也徵詢了諮詢委員會尾身會長的意見。尾身會長認為,目前由於東京、大阪等大城市的感染者急劇增加,醫療一線體製已經岌岌可危。根據這一情況,政府應該做好發佈緊急事態宣言的準備。範圍包括7個都府縣,即東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣、大阪府、兵庫縣和福岡縣。期限約為1個月。緊急事態宣言的目的,是為了最大限度地減少會導致傳染的人與人之間的接觸,這需要獲得廣大國民進一步的配合,我們還要切實完善醫療應對體製。”

  換言之,安倍首相表示,將於4月7日根據《新型流感等對策特別措施法》的相關規定,頒布針對新冠肺炎疫情的“緊急事態宣言”,從而引起國際社會的廣泛關注。

圖1:日本新冠肺炎感染者人數變化示意圖
圖1:日本新冠肺炎感染者人數變化示意圖

  何為“緊急事態宣言”

  也許,不少人可能會將“宣言”與旨在限製出行自由的“戒嚴令”畫上等號。

  所謂“戒嚴令”,主要是指歐美國家當前施行的伴隨帶有處罰性質的“封城”措施。例如,美國首都華盛頓於今年4月1日發佈外出禁止令,原則上禁止一切非必要的外出,違反者將被處以最高約5000美金的罰款或90天以下的有期徒刑。

  與美國採取的具有絕對強製力的管控措施相比而言,日本的“緊急事態宣言”並不具備那麼大的強製力度。

  概況而言,日本《新型流感等對策特別措施法》所規定的“緊急事態宣言”,其核心措施包括三點:

  1。非必要、非緊急的外出“自肅”請求或指示;

  2。停止使用可能出現人群集聚的設施的請求或指示;

  3。必要的時候,不但可以強製徵用土地以臨時建設醫療設施,而且可以徵收醫藥品等必要物資。

  需要注意的是,“請求”一詞,其日語表述為“要請”,意為“建議或請求”,語氣較為委婉,是一種建議性的行為;而“指示”則稍帶命令意味,語氣較為強硬。但不管是“請求”還是“指示”,對於普通市民而言,其強製力均顯得比較弱。“緊急事態宣言”發佈後,日本中央政府和地方政府可依法採取的管製措施,我們可將其概括為圖2。

圖2:根據“緊急事態宣言”政府所採取的措施
圖2:根據“緊急事態宣言”政府所採取的措施

  值得我們關注的是,安倍晉三首相在今天的記者招待會上表示:“在此,我要再次明確,日本即使發佈‘緊急事態宣言’,也不會實施類似海外國家那樣的封城,而且專家意見也認為沒有必要封城。電車等公共交通依舊運轉,超市等也會繼續營業,在可能的範圍內維持社會經濟活動,同時通過防止‘密閉空間、密集人群、密切接觸’這‘三密’,遏製疫情的擴大。這並非改變我國至今所採用的防控措施,而是為了進一步加強措施”。

  “緊急事態宣言”的法定要件是什麼

  2009年,日本暴發甲型H1N1流感。當時,日本政府由於未能明確疫情應對具體措施,從而導致疫情危機應對一度陷入混亂。鑒於甲型H1N1流感疫情應對的經驗和教訓,日本政府於2012年製定並出台《新型流感等對策特別措施法》(簡稱“特別措施法”),從而為應對甲型H1N1流感以及其他流感所需採取的對策提供了法律依據。

  2020年3月6日,安倍內閣請求國會修訂特別措施法,以便將新型冠狀病毒肺炎納入其中。3月13日,日本國會通過了新型冠狀病毒感染症相關特別措施法修正案。對此,安倍晉三首相在3月14日召開的記者招待會上做出如下表態:

  “據此,今後萬一出現、並經政府判斷為緊急事態,則可依據這一法律,為遏製疫情蔓延、維護社會正常功能,採取各類措施。在面對這一國家危機之時,執政黨和在野黨克服了政治立場上的差異,都本著為國民盡職的己任,迅速在國會進行審議,實現了法案的通過。在此我要向為此鼎力合作的各黨所有相關人員致以真摯的感謝。當然,為避免此類事態的發生,在懇請廣大國民忍受艱辛和不便的同時,中央政府和地方政府團結一心、正在努力採取措施防止疫情擴大。這一法律,正是在此基礎上,為以防萬一所作的準備。緊急事態的宣佈會對各類私權進行限製,所以在對緊急事態進行判斷時,我們也會徵詢專家們的意見,謹慎行事。(中略)世界衛生組織(WHO)本週宣佈了新冠疫情全球大流行,我國每萬人感染者僅為0.06人,與韓國、中國,意大利等歐州13國以及伊朗等中東3國相比,控製在較低的水平。根據這些情況,我們認為目前我國還未到宣佈緊急事態的狀況。但是,情況瞬息萬變。我們將保持高度警惕、關注事態的發展,為守護國民的生命和健康,在必要的時候,按照程序採取法律措施。”

  修訂後的特別措施法第32條規定:“當政府對策本部長(一般指日本首相)判斷國內出現將對國民的生命財產安全造成重大影響的新型流感等傳染病,且該傳染病在國內急速蔓延會對國民社會生活、經濟生活造成巨大損失時,將聽取諮詢委員會的意見,發佈‘新型流感等緊急事態宣言’”。

  顯而易見,日本首相可以根據特別措施法第32條的規定,發佈所謂“緊急事態宣言”。不過,首相發佈“緊急事態宣言”必須滿足以下兩大法定要件:

  1。政府對策本部長(日本首相)判斷傳染病可能對國民的生命和財產安全造成極其嚴重影響;

  2。在全國範圍內迅速蔓延並可能給國民的日常生活、經濟生活帶來巨大損失。

  特別措施法修訂後,日本政府一再表示當前疫情穩定,尚不需要發佈“緊急事態宣言”。然而,隨著疫情的日趨嚴峻,日本出現呼吸機、病床等醫療設備不足的情況。為了避免醫療體製陷入崩潰,日本政府開始轉變態度。所謂醫療體製崩潰,簡單而言,是指患者無法及時受診,或者即使受診也無法得到充分治療的狀況。

  以東京為例,截至4月6日8時,東京都累計感染病例達到897例,已遠超3月30日東京都知事小池百合子公佈的已確保500張病床的負荷量。為此,東京都醫師會也於4月6日在緊急記者會上表示東京“正處於極度危險的狀況”,同時發佈了“醫療緊急事態宣言”。不難設想,日本疫情一旦爆發,超負荷運轉的醫療系統已無法為更多的感染者提供病床,重症患者也有可能無法得到及時有效的治療,同時輕症患者也有可能加重病情轉為重症,而更多無法入院治療的感染者將成為傳染源造成病毒的二次傳播,那時疫情將一發不可收拾。

  事實上,日本不應該出現病床資源不足的現象。據經合組織(OECD)統計,日本人口中每1000人的病床數為13.1張,而經合組織國家平均每1000人僅擁有4.7張病床。此外,日本病床的平均使用率為75.5%。按理而言,日本目前應該擁有一定數量的賸餘病床。然而,由於日本長期存在醫療資源的分配和使用不合理的問題,同時空餘病床多分佈在人口稀疏地區,而人員密集且感染頻發的城市地區的病床資源相對不足。在我們看來,即將發佈的“緊急事態宣言”,可借助國家權威拉響更高一級的疫情警報,以提醒日本國民提高對疫情的警惕性。

  “緊急事態宣言”發佈後將產生什麼影響

  此前,早在2月28日,北海道知事就已發佈“緊急事態宣言”,請求北海道市民進行“自肅”。隨著疫情態勢逐漸嚴峻,日本各都道府縣的知事也陸續向本區域居民發佈“自肅”請求。不過,這些地方版“緊急事態宣言”與日本中央政府即將發佈的“緊急事態宣言”存在本質上的區別,即各都道府縣知事在本區域內發佈“緊急事態宣言”後所實施的相應措施可能面臨無法可依的狀況,而中央政府發佈的“緊急事態宣言”將為都道府縣採取相應措施提供法律依據。

  當然,如前述所言,日本政府通過“緊急事態宣言”向國民發出的請求或指示,並不具有絕對的強製性,也無法據此實施類似武漢或意大利的“封城”措施。其原因在於,基於特別措施法的“緊急事態宣言”也應遵守憲法精神,努力將“對國民的自由和權利之限製”控製在最低限度。

  此外,有不少日本學者並不看好“緊急事態宣言”的作用,理由是它缺乏強有力的規製和束縛。同時,“緊急事態宣言”也可能帶來一些負面影響。例如,東京都部分官員透露,即使宣佈“緊急事態宣言”,也無法馬上緩解當前疫情的嚴峻態勢,甚至可能引發居民的恐慌情緒,造成惡性囤積物資等現象。又如,部分日本企業管理人員表示,“緊急事態宣言”的發佈將進一步減少工作人手,加重管理層工作負擔。再如,日本的餐飲行業和旅館業人士則擔憂政府是否對“緊急事態宣言”造成的經濟損失進行補償。

  不管如何,在我們看來,“緊急事態宣言”更像是日本政府的底牌,始終都還希冀著疫情存在好轉的餘地,不到萬不得已不輕易交出底牌。而底牌交付之時,則意味著日本疫情可能已不容樂觀。

  (作者王金鈺為上海外國語大學日本文化經濟學院碩士研究生,俞祖成為上海外國語大學國際關係與公共事務學院公共管理系執行主任、副教授)

關注我們Facebook專頁
    相關新聞
      更多瀏覽