苟燕楠:預算績效管理的中國道路該怎麼走
2019年09月28日21:01

  來源: 中國發展研究基金會

  在9月19-20日,在由財政部預算司、中國發展研究基金會和中國財政科學研究院共同主辦的2019預算績效管理國際研討會上,上海大學總會計師苟燕楠接受了中國發展研究基金會的專訪。

  對於中國預算績效管理的中國道路該怎麼走,苟燕楠提出四點建議:控製政府規模、落實預算績效責任、進行問責和激勵、增加透明度。

  以下為文字實錄

  目前中國的預算績效管理改革面臨什麼樣的形勢

  一方面,人民群眾對美好生活的期望在提高,對經濟持續增長、社會繁榮穩定、政府治理水平、未來生活都有更高期望。而另一方面,中國經濟發展速度趨緩,近年來的年增幅在6%左右,而今年由於大幅度減稅降費,完成收入任務的壓力非常大,收支平衡矛盾較為突出。

  對預算改革和國家治理而言,這個形勢是挑戰,也是機遇。雖說巧婦難為無米之炊,但現實往往是有困難,才有巧婦。正好借此機會該壓的壓,該停的停。

  全面實施預算績效管理要處理好哪些關係

  第一個是政府與市場,這是政府治理的基本定位,也是最高層面的配置績效,這個問題解決好,從競爭性領域堅決退,向公共性領域謹慎進,自然會化解許多問題和麻煩。

  第二個是預算與治理,從政府治理體系和治理能力現代化的高度謀篇佈局、協同推進,才能有效提升預算能力,實現預算績效。

  第三個是問責和激勵,現在強調問責,每個專項都有一大串問責規定,花錢必問效,無效必問責;但如果支出有績效,怎麼辦?要激勵,適當的激勵能夠四兩撥千斤。

  第四個是控製與績效,近二十年來我們一直在強化預算控製,卓有成效,但還不理想,現在要實施預算績效管理,用款部門得有空間和自由,既收得住,又放得開,才可能持續的改進績效。

  預算績效管理的中國道路該怎麼走

  首先是控製政府規模。當下最重要的,就是要把減稅降費落到實處,把那些真正該減的都減掉、該讓的全部讓掉。如果政府集中用錢不如老百姓和企業分散用錢有效,那就讓老百姓和企業自己用,既有獲得感,又有效。

  同時,要控製政府債務規模,特別是隱形債務規模。否則,一方面控,另一方面失控,不斷積蓄財政風險,長期看,績效很低。

  其次是落實預算績效責任。預算部門是預算績效管理最可靠的責任主體,牢牢牽住這個牛鼻子,就能上傳下達,實現政府、部門、項目和政策預算績效目標和績效管理的縱向一體化。

  具體而言,一則從政府失靈的領域抽身,好鋼用在刀刃上,有限資金進一步回歸和聚焦公共領域;二則全面梳理部門職責,經濟社會快速轉型發展過程中,各預算部門分分合合,經曆了許多變化,部門職能交叉重疊的現象客觀存在,雖然斬不斷、理還亂,但說不清,理不順,就沒法管,這個坎必須過;三則圍繞政府和部門規劃、核心績效目標實施政策和項目打捆,實現職能重塑、任務整合、資金聚焦。唯有主線突出,目標明確,預算績效管理才可能紮實推進。

  第三是問責和激勵。績效不好就問責,績效好則獎勵。說起來容易,做起來難:績效低可能需要增加投入,績效高可能反而不必繼續支出。過度問責會影響士氣,導致預算部門循規蹈矩、畏首畏尾、放棄創新、規避風險;必要的激勵則能激發活力,引導預算部門銳意創新、精益求精。

  預算環境複雜多變,人性難以把握,問責和激勵機製不是簡單的因果對應關係,而是綜合考慮各種因素後,深入細緻的建構工作。

  第四是透明度。政府關起門來成一統是種管理方式,可以不管春夏與秋冬,但沒有感覺,就沒有績效。只有開門全面實施預算績效管理,才能夠與人民群眾血脈相通,從群眾中來,到群眾中去,才能夠真正做到全心全意為人民服務,預算績效的目的是人民的福祉,人民有感覺才叫績效。

  “道不遠,人人之為道而遠人,不可以為道”,這裡邊有幾重含義:第一,預算績效管理要緊緊圍繞人民的福祉展開;第二,預算績效管理的目的是政府治理體系和治理能力的現代化,眾人拾柴火焰高,要培育治理生態,政府、人民群眾、社會中介組織、媒體等方方面面都要參與進來,調動起來;第三,具體幹活的人有創造力,才可能有績效,來自社會的壓力和激勵很重要,受關注的政府更容易激發生機活力。

  中國的預算績效管理改革實踐和經驗有什麼特色

  2008年中國發展研究基金會為焦作市財政局開展第三方評估時,我對盧邁秘書長說,我們正在改造美國聯邦政府的績效評級工具PART。我記得很清楚,盧邁秘書長問:“你們把人家的東西改造了,萬一改造走調了,怎麼辦?”

  我們先後在中央直屬單位、上海市、海南省、哈爾濱市反複實踐和改進這個有中國特色的工具,最後在雲南省對評估框架進行了大刀闊斧的改造,形成了“控製為主,績效導向”的省級預算編審模式,建立了項目支出預算編審管理、預算支出標準定額管理、預算編製標準流程管理和部門預算執行監控管理“四位一體”的公共預算標準管理體系,從2011年沿用至今,取得了良好的應用效果。

  我們後來發現,韓國政府與我們“背靠背”借鑒了PART工具,建立了自我評價體系,有效推進了韓國的績效預算改革。兩個文化比較相似的國家在借鑒國外經驗時走了大致相同的道路:均保留了定位、計劃、管理、結果的基本框架,並進行了較為成功的本土化改造和應用。韓國把PART的25個問題簡化為12-13個問題,側重結果導向的評估;我們第一步簡化為13-15個問題,第二步在雲南走得更徹底,簡化為7個問題,聚焦預算績效管理最基本的要素,側重計劃與預算的整合。

  中國的實踐的確有自己的特色。政府有較強的動員能力,政策的連續性強,政府之間的學習交流較多,一旦形成共識自上而下推動,往往進展很快。

  中國地方政府間的競爭意識很強,各地都在面上推進的同時,著意探索符合本地實際的“一招鮮”:北京是全成本核算,浙江是集中力量辦大事,廣東是健全的指標體系,雲南是系統的前期評審,四川是完整的事後評價和應用,等等。

  毫無疑問,這次會議交流的經驗會激發新探索、新經驗的出現。與會的外國專家也認為,中國在預算績效管理方面的進展很快,十來年走了其他國家幾十年也不一定能走完的道路。

  但我們也有困惑,其中比較突出的就是改革推進速度快,工作量大幅度增加,各方疲於奔命,付出多,獲得感少。怎麼辦?

  我認為首要的是簡化。少則得,多則惑,預算績效管理要容易理解,便於操作。要運用日落法則,定期梳理各種政策、規定、流程、指標、標準,該廢的廢,該並的並,該調的調。大道至簡,要求少了、準了,反而有利於聚精會神幹出成效。束縛過多,規定過細,實踐者就沒有創造的自由,天天眼光向上,疲於應付,戰戰兢兢,很難有績效。

  其次是激勵創新,創新是績效的靈魂,沒有創新,就沒有革命性的績效提升。預算績效管理是創新型國家建設中最重要的機製設計之一,原來花很多錢、費很多勁做的事兒,新技術、新機製、新模式能夠用意想不到的成本和方式解決。在經濟發展趨穩的形勢下,創新正日益成為預算績效管理和公共服務能級提升的關鍵,有望創造發展新動能,推動政府治理體系和治理能力的根本性變革。

  第三是提高透明度。預算績效信息公開是參與的基礎,過去我們常常困惑於公開沒有帶來廣泛參與,為什麼?要麼是沒說清楚,預算公開,但不透明,人民群眾看不明白;要麼是預算支出的內容人民群眾不感興趣,認為跟他們沒多大關係,反過來也證明支出沒績效。從某種意義上講,老百姓參與越多,支出可能就越有績效,因為預算與他們的福祉息息相關。

  最後最重要的,是堅持黨的領導。本立而道生,預算的本質是政治,預算績效管理也要講政治,要牢牢把握正確的政治方向,以人民的利益和國家的富強作為根本訴求,惟精惟一,止於至善。

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