房產稅的改革曆程和實踐效果——房產稅系列之二
2019年09月18日00:00

  原標題:房產稅的改革曆程和實踐效果——房產稅系列之二

  來源:澤平宏觀

  導讀

  我國房產稅最早於1950年開始徵收,直至2018年房地產稅立法工作列入五年立法規劃,其改革一直在曲折中前進。本報告中我們回顧了中國房產稅的改革曆程和徵收現狀,總結了上海和重慶房產稅試點經驗,以資借鑒。

  摘要

  房產稅立法實踐在不斷推進。房產稅於1950年成為全國開徵的獨立稅種;1951年房產稅、地產稅合併為城市房地產稅,在核準的城市範圍內徵收;1984年拆分為房產稅和城鎮土地使用稅;1986年頒布《中華人民共和國房產稅暫行條例》,成為目前房產稅的徵收依據;2003年十六屆三中全會首次提出對自住房徵收物業稅;2011年上海、重慶率先開展房產稅改革試點;2012年國務院指出要穩步推進房產稅改革試點;2013年十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”;2018年,房地產稅立法工作列入五年立法規劃,法律草案正在擬定中。

  現行房產稅主要徵稅對象為辦公樓和商業營業性用房,對個人住房免徵。房產稅徵收範圍為城鎮,稅基為房產原值減除10%-30%後的餘值,稅率為1.2%;如果房屋出租,則稅基為租金收入,稅率為12%;現行房產稅主要徵稅對象為辦公樓和商業營業性用房,對個人所有非營業用房產免徵,意味著占全國城鎮商品房存量金額80%以上、存量面積90%以上的房產被納入免徵範圍。

  滬渝率先開展房產稅改革試點。2011年,上海和重慶率先對個人住房徵稅,試點方案應該是未來全國推廣房產稅的重要參考方向。兩市方案共同點是:(1)徵稅重點以新增購房為主,同時,買高價房就要交更多的稅;(2)差別化稅率,上海有兩檔,重慶有三檔,控製高檔住房的比例;(3)較為寬鬆的免稅政策,減少對居民基本住房需求的侵害;(4)限製外來的投資需求,根據是否為本地居民採取不同徵稅條件。不同的是:(1)徵稅目標不同,上海主要是抑製投資,重慶主要是抑製高檔住房消費;(2)實施範圍不同,上海全市推行,重慶僅覆蓋主城九區;(3)徵稅對象不同,上海針對增量住房,重慶針對高端住房。

  滬渝試點帶來的稅源有限,對房價影響不明顯。從稅收效果看,上海和重慶房產稅並未獲得可觀的稅收收入,2018年滬渝兩市房產稅收入分別為213.8億元和67.3億元,分別占各自地方稅收的3.4%和4.2%,占各自土地出讓收入的11.1%和3.2%。從市場效果看,房產稅試點開始後,對比2011-2012年部分重點城市新建商品住宅價格指數,滬渝未出現獨立走勢。長期看,滬渝房產稅試點對房價的影響不大,2011-2018年,上海和重慶的商品房均價平均漲幅分別為8.5%和8.6%。

  滬渝試點效果有限的主要原因:一是徵稅範圍窄、稅率偏低。徵稅範圍上,上海不涉及存量房,重慶雖包括存量房,但只針對高檔住房;稅率上,上海是0.4%和0.6%,重慶是0.5%、1%和1.2%。二是滬渝等城市房價上漲的背後是住房供給不足。上海和重慶2010年套戶比分別為0.93、0.98,2018年分別為0.93、1.01,兩地房地產市場整體上一直處於供給不足的狀態。隨著城鎮化不斷推進,人口向大城市集聚的趨勢愈加明顯,對於住房需求旺盛的大城市來說,房產稅難以起到房價調控作用。

  風險提示:房產稅推進超預期

  目錄

  1 房地產稅改革曆程

  2 房地產稅現狀:對個人住房免徵

  3 房產稅試點:滬渝率先開徵,效果有限

  3.1 滬渝開展房產稅改革試點

  3.2 試點帶來的稅源有限,對房價影響不明顯

  3.3 試點效果有限的原因

  正文

  1 房地產稅改革曆程

  我國很早就開始了房地產稅的立法實踐,但在徵收實踐上,受製於客觀經濟環境和政策需求,一直沒有被作為主力稅種。建國後房地產稅的改革曆程主要經曆了初創階段(1950-1972年)、萎縮階段(1973-1983年)、萌芽發展階段(1984-2002年)、改革探索階段(2003-2010年)和新型房地產稅試點階段(2011年至今)。

  初創階段(1950-1972年):1950年,中央政府政務院頒布《全國稅政實施要則》,房產稅成為全國開徵的一個獨立稅種。1951年,政務院公佈《城市房地產稅暫行條例》,房產稅、地產稅合二為一,簡並為城市房地產稅,只在核準的城市範圍內徵收。

  萎縮階段(1973-1983年):1973年簡化稅製,將部分以國營企業和集體企業為徵收對象的房產稅納入工商稅種範圍,經濟調節功能大大削弱。

  萌芽發展階段(1984-2002年):1984年工商稅製改革,房地產稅被分為房產稅和城鎮土地使用稅兩個稅種。1986年《中華人民共和國房產稅暫行條例》實施,成為目前房產稅的適用依據,條例中將所有非營業的個人用房納入免稅範圍,排除了80%以上的可徵稅房產。

  改革探索階段(2003-2010年):2003年,十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若干問題的決議》,提出條件成熟時可以取消不動產的相關收費,改為對不動產統一徵收物業稅。這是我國首次提到對自住房進行徵稅。2006年,房產部門、財政部等聯合對物業進行評估和稅收統計,即物業稅的空轉。2009年1月1日起,《城市房地產稅暫行條例》廢止,外商投資企業、外國企業和組織以及外籍個人納入1986年《中華人民共和國房產稅暫行條例》適用範圍,內外兩套稅製完成統一。

  新型房地產稅試點階段(2011年至今):2011年,上海和重慶率先開展自住房房產稅改革試點。2012年,國務院發文指出,要穩步推進房產稅改革試點,讓房產稅成為財政收入可持續來源。2013年5月,國家發改委發佈《關於2013年深化經濟體製改革重點工作的意見》,提出擴大房產稅改革試點。2013年11月,十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”,房地產稅立法被提上日程。2015年8月,房地產稅納入了第十二屆全國人大常委會立法規劃,正式為房地產稅立法劃定時間表。2018年9月房地產稅立法工作列入五年立法規劃,法律草案正在擬定中。

  2 房地產稅現狀:對個人住房免徵

  現行房地產稅徵稅對象範圍窄、稅基小。我國目前房地產稅徵收依據是1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》,徵收範圍為城鎮,稅基為房產原值減除10%-30%後的餘值,稅率為1.2%。如果房屋出租,則稅基為租金收入,稅率為12%(個人出租的稅率為4%)。

  主要徵稅對象為辦公樓和商業營業性用房,對個人住房免徵。《房產稅暫行條例》規定了房產稅的5類免徵對象,其中包括個人所有非營業用的房產,意味著占全國城鎮商品房存量金額80%以上、存量面積90%以上的房產被納入免徵範圍。目前辦公樓和商業營業性用房成為主要徵稅對象,兩者在全國存量房市值中占比不到20%,面積占比不到10%;而採用曆史成本法的房屋餘值作為稅基,和西方採用的房產評估值相比,房產增值額未被納入徵稅範圍。

  3 房產稅試點:滬渝率先開徵,效果有限

  3.1 滬渝率先開徵房產稅試點

  2011年,上海和重慶率先試點進行房產稅改革,開始對個人住房徵收房產稅。當時實施的背景是房地產短週期牛市,房價迅速上漲,2010年4月國務院推出《關於堅決遏製部分城市房價過快上漲的通知》(新國十條),開始在全國主要省會及計劃單列市進行限購措施,而房產稅也被當做抑製不合理房地產需求和房價過快上漲的工具進行試點。

  從徵稅規模看,2011年房產稅試點當年,重慶房產稅登記應稅住房僅8791套,總建面215.1萬平方米,徵收總額約1億元;上海房產稅登記住房7000多套,認定為應稅住房1017套,徵收總額不超過1000萬元。

  從稅收方案看,上海方案主要體現在:(1)僅對新購住宅徵收,本市家庭、住滿3年或屬於高新人才的非本市家庭首套免徵;(2)家庭人均有60平免徵面積;(3)稅率0.4%-0.6%。重慶方案主要體現在:(1)存量房僅對獨棟住宅徵收、新購房僅對獨棟住宅、高檔住宅和在本市無工作、戶籍和企業的人員第二套住宅徵收;(2)稅率0.5%-1.2%,交易價格在上兩年主城均價3倍以下的稅率0.5%;(3)存量住宅每戶有180平免徵面積,除三無人員外的家庭新購商品住宅有100平免徵面積。

  上海和重慶的試點方案應該是未來全國推廣房產稅的重要參考方向,共同之處是:(1)徵稅重點以新增購房為主,同時,買高價房就要交更多的稅;(2)實行差別化稅率,上海有兩檔,重慶有三檔,控製高檔住房的比例;(3)較為寬鬆的免稅政策,可以減少徵稅對居民的基本住房需求的侵害;(4)限製外來的投資需求,根據是否為本地居民採取不同徵稅條件。不同之處是:(1)徵稅目標不同,上海主要是抑製投資,重慶主要是抑製高檔住房消費;(2)實施範圍不同,上海全市推行,重慶僅覆蓋主城九區;(3)徵稅對象不同,上海針對增量住房,重慶針對高端住房。

  3.2 試點帶來的稅源有限,對房價影響不明顯

  上海和重慶的房產稅改革試點並未達成預期效果。

  從稅收效果看,試點並未帶來可觀的稅收收入。上海和重慶房產稅在稅收總占比中未明顯增長,2018年兩市房產稅分別為213.8億元和67.3億元,占地方財政稅收比重分別為3.4%和4.2%,分別占各自土地出讓收入的11.1%和3.2%。而擴圍的個人住房房產稅並不多,重慶市2011年對居民住宅徵收房產稅收入1億元,2012年也僅1.4億元。

  從市場效果看,對房價影響不顯著。短期看,2011-2012年上海和重慶商品房均價漲幅放緩,其中上海2012年出現負增長。實際上這並非主要受到房產稅試點的影響,而是政府宏觀政策調控的結果。對比2011-2012年部分重點城市,相同時期內,各城市新建商品住宅價格指數步調一致,上海和重慶並未出現獨立走勢。長期看,滬渝房產稅試點對房價的影響不大,2011-2018年,上海和重慶的商品房均價平均漲幅分別為8.5%和8.6%。

  重慶房產稅對高檔住房消費產生了一定的抑製作用,但是存在開發商將高檔住宅歸為普通住宅的行列以規避房產稅的可能性。從成交套數看,房產稅試點後,2011年別墅、高檔公寓成交套數較2010年下降約40%。從成交面積看,2011年政策出台後的五年,別墅、高檔公寓平均銷售面積為143萬平方米,較政策出台前的前五年平均銷售面積下跌了20%。

  3.3 試點效果有限的原因

  上海和重慶房產稅試點效果不及預期,主要是因為:

  一是徵稅範圍窄、稅率偏低,免徵面積大。上海的房產稅只針對增量房,不涉及存量房,因此試點之前擁有多套房產的產權人就不被納入徵稅範圍;重慶包括了存量房,但只針對高檔住房,不涉及重慶市居民家庭擁有的大量普通住房。這一方案操作性強、精準定位,但稅基窄,且對試點前後買房者稍顯不公。稅率方面,上海房產稅稅率是0.4%和0.6%;重慶是0.5%、1%和1.2%,稅率偏低。低稅率不能增加投機者的持房成本,降低了抑製投機的作用。免徵面積方面,上海市新購住宅免徵面積為人均60平米,重慶市獨棟住宅每戶免稅180平方米、新購獨棟住宅和高檔住房每戶免稅100平方米,而截至2011年末,兩市城鎮人均住房建築面積僅分別為33.4平方米和31.8平方米,免徵面積過大進一步削弱了對房價的影響。

  二是試點城市房價上漲的背後是住房供給不足,房產稅對房價抑製作用有限。一般而言,套戶比小於1,表明一區域住房供給總體不足;套戶比等於1,表明住房總體基本供求平衡;考慮到休閑渡假需求、因人口流動帶來的人宅分離等情況,套戶比一般在1.1左右較為合理。上海和重慶2010年套戶比分別為0.93、0.98,2018年的套戶比分別為0.93、1.01,兩地房地產市場整體上一直處於供給不足、供求失衡的狀態。隨著城鎮化進程不斷推進,人口向大城市集聚的趨勢愈加明顯,對於住房需求旺盛的大城市來說,房產稅難以起到房價調控作用。

  “房地產週期”系列研究:

  62、房地產稅徵收的國際經驗,2019年09月05日;

  61、香港高房價困境是如何形成的?,2019年08月19日;

  60、發達國家如何監管住房租賃市場?,2019年08月13日;

  59、告別短期刺激,房地產融資向何處去,2019年07月31日;

  58、中國房地產市場:運行狀況、政策週期與風險評估,2019年07月18日;

  57、全面回顧中國住房製度:成就、反思和改革,2019年07月12日;

  56、國際宜居大都市和美麗鄉村如何建成?英國經驗,2019年06月28日;

  55、控製供地+貨幣超發=高房價——英國住房製度啟示錄,2019年06月27日;

  54、房地產投資拐點已現,2019年06月14日;

  53、中國房地產企業的三種未來,2019年06月12日;

  52、中國房企未來發展之路:新加坡REITs模式經驗,2019年06月11日;

  51、中國房企未來發展之路:美國專業化金融化模式經驗,2019年06月10日;

  50、香港龍頭房企如何玩轉房地產?,2019年06月04日;

  49、錢流進房地產了嗎?,2019年05月06日;

  48、日本住房製度啟示錄,2019年04月09日;

  47、日本房地產市場大起大落的終極邏輯,2019年04月02日;

  46、發達經濟體房地產稅怎麼收?,2019年03月18日;

  45、房地產稅能否替代土地出讓收入? ,2019年03月11日;

  44、美國60年房地產大牛市如何終結?,2019年03月08日;

  43、美國如何造就60年房地產大牛市?,2019年03月07日;

  42、當前房地產市場是否實現平穩健康發展?,2019年02月19日;

  41、傳統週期延續,還是長效機製破局?——2019年房地產市場展望,2018年12月26日;

  40、高房價之困 ——香港住房製度反思,2018年11月07日;

  39、新加坡如何實現“居者有其屋”——新加坡住房製度啟示錄,2018年09月20日;

  38、中國人口大流動:3000個縣全景呈現,2018年09月17日;

  37、全球房價大趨勢,2018年08月23日;

  36、全面解碼德國房價長期穩定之謎——德國住房製度啟示錄,2018年08月20日;

  35、當前房地產融資渠道和形勢,2018年08月13日;

  34、貨幣超發與資產價格:中國,2018年08月02日;

  33、貨幣超發與資產價格:國際經驗,2018年08月01日;

  32、棚改貨幣化即將落幕:去庫存任務完成,深刻改變三四線房地產,2018年07月20日;

  31、中國人口大遷移,2018年07月10日;

  30、房地產政策分析框架:工具、效果與反思,2018年06月19日;

  29、房地產調控的城市遷移與博弈,2018年06月13日;

  28、本輪房地產調控的回顧、反思和展望 (2014-2018),2018年06月11日;

  27、城市“搶人大戰”:高質量發展、大都市圈戰略和土地財政,2018年06月07日;

  26、粵港澳大灣區:引領新一輪開放創新,打造國際一流灣區和世界級城市群,2018年06月06日;

  25、住房租賃融資:渠道與風險,2018年04月08日;

  24、《房地產週期》導論,2017年09月19日;

  23、從春秋到戰國:房地產進入強者恒強的王者時代,2017年07月19日;

  22、粵港澳大灣區:打造國際一流灣區和世界級城市群,2017年06月20日;

  21、新首都 新北京,2017年05月16日;

  20、從國內外新城建設經驗教訓展望雄安新區未來(國內篇),2017年04月23日;

  19、從國內外新城建設經驗教訓展望雄安新區未來(國際篇),2017年04月23日;

  18、雄安新區:大手筆打造新增長極和世界級城市群,2017年04月07日;

  17、三四線城市地產銷量火爆:去庫存和擠出效應,2017年03月13日;

  16、房地產調控二十年:回顧、反思與抉擇,2017年03月08日;

  15、為什麼我們對2017年房地產投資不悲觀:兼論房地產投資增速的三種預測方法,2017年01月12日;

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