英國議會該管外交嗎?一個被忽略的問題與陷入黨爭的脫歐困局
2019年09月12日17:39

原標題:英國議會該管外交嗎?一個被忽略的問題與陷入黨爭的脫歐困局

(視頻截圖)當地時間2019年9月9日,倫敦,英國下議院。

9月11日,英國首相鮑里斯·約翰遜領導的政府公佈了一份曾試圖保密的文件,揭示了“無協議脫歐”可能給英國帶來的傷害。這份文件的公佈是由於9日議會以311票讚成對302票反對的投票結果,要求政府公佈有關英國“無協議脫歐”計劃的文件。而這不是鮑里斯在過去一週里感受到的唯一的來自議會的壓力。

為了阻止鮑里斯帶領英國“無協議脫歐”,英國議會推動的阻止“無協議脫歐”的議案在短短幾天內走完了議會下院、上院再到女王批準的流程,使之成為正式法案。法案出台的起因與整個過程勿需贅言,法案的戲劇性效果也無需再渲染,脫歐早已成為一出政治舞台劇。

鮑里斯因而批評反對派工黨領袖傑里米·郝爾賓:“你們將談判的主動權拱手讓給了歐盟。”並斥責議會下院反對派議員:曆史上從沒有過這樣的先例,你們在強迫自己的首相去向歐盟乞討,郝爾賓是投降派!他還強調:上一任首相特雷莎·梅已經製定了最好的脫歐協議,但下院卻反對那份協議。如今,下院又禁止自己的首相不能無協議脫歐,本就不肯退讓的歐盟怎麼可能給我們更好的協議呢?

本文無意為鮑里斯辯護,只想探討英國政治製度中這樣一個問題:

脫歐這類外交事務是否也應該像國內事務一樣由議會以立法或直接控製的方式處理?

這一問題在各界討論英國脫歐問題時卻被忽視,人們似乎預設議會這樣的處理方式是英式代議製民主使然,但事實並非如此。

貴族製才適合處理外交事務?

對外事務因其保密、專業、複雜以及並不由本國一廂情願可以決定等特點,屬於國家各類事務中十分特殊的一個領域,一直由政府中最核心的人員處理。追溯英國曆史可以發現:18世紀之前,執掌外交事務一直是君主的特權,即便是激進的共和派也承認,“宣戰、媾和與訂立盟約是君主特權”,議會幾乎沒有發言權。18世紀與19世紀,外交事務成為貴族寡頭壟斷的領域,即便是幾經議會改革後,貴族仍然主導國家對外事務,甚至到20世紀初,貴族影響依舊強大。對外事務也一直以更加秘密、保守且不向議會過多開放的方式進行,許多條約的簽訂與批準都未經過議會辯論,更不要說被議會控製。

不過,這種方式也招來不少反對。反對的理由是:秘密的方式導致了許多不良後果,一戰前英國與德國、法國簽訂的秘密協議被認為與一戰的爆發有關,同時,選舉權的逐步擴大也使得貴族外交與民主理念看上去越來越相衝突。1914年,一個叫民主控製聯盟的組織要求議會控製外交事務,其領導人還專門論述了民主與外交的關係(Democracy and Diplomacy by A.Ponsonby)。此後,外交事務逐漸向議會開放,但仍然十分有限。

外交事務很難向議會開放的理由是顯而易見的。

一直以來,代議製機構最主要的功能是立法,一個立法的機構如何就外交事務立法呢?

影響了數個世紀西方政治理論的約翰·洛克,早在17世紀發表的《政府論》中已經說得很明白了:“指導臣民彼此關係的法律是可以預先製定的,而對外國人應該怎麼做,在很大程度上取決於外國人的行為及其目的和利益的變化。”

換言之,

一個主權國家的議會無法為不同國家間的關係立法,外交事務並非由本國一廂情願地決定,還要看對方的態度。

從這一點看,反對派要求鮑里斯無協議脫歐是沒有意義的,歐盟若要讓英國無協議脫離歐盟,英國議會又有什麼發言權呢?就像當前一些分析家指出的那樣,如果歐盟拒絕妥協、拒絕延期,那麼10月31日英國就無協議脫歐了。

除此之外,議會還有其他不適於處理對外事務的短板。最明顯的一點是,各地選出來的代表們缺乏情報、機密及其他重要外交信息,他們也不是處理對外事務的專家,缺乏相關經驗。很多議員都是某一職業中的佼佼者,他們可能在自己的領域與本選區事務中更具發言權,但他們很難就國家對外戰略或重大外交事務做出全面研判,更何況他們所獲得的信息也僅僅是從網絡、電視、報紙中得來。

這種情況下,很難想像他們如何與全面獲悉外交情報與富有專業經驗的人士同等對話。而那些掌握了更多信息的決策者又因保密等種種原因而無法將機密信息公開。信息的不對等,使得政府一方與反對派很難達成一致,雙方也無法進行有效溝通。

正如我們在英國脫歐辯論中看到的那樣,反對派的理由都是基於公開信息的分析,政府一方的辯護卻顯得有所遮掩。反對派不斷要求政府公開機密信息,鮑里斯政府11日公佈的無協議脫歐前景文件就是一例。而那些機密信息被迫公開後,人們除了感到恐慌,並未感到共度難關後可能會有的新發展。

事實上,

代議製民主在處理對外事務方面是存在缺陷的。

托克維爾在他享有盛譽的《論美國民主》中就認為貴族製才最適宜處理對外事務,這是民主製與對外事務的特性與二者固有的衝突所致。因此,托克維爾認為以非民主的方式處理對外事務才能避免民主製在此方面的固有缺陷。

議會管脫歐侵蝕政府行政權力?

然而,自20世紀後半葉以來,隨著英國民主化進程的推進、公投形式的引入、現代傳媒的高速發展以及九十年代以來全球化的深入開展,外交事務越來越向議會開放,議會代表們似乎也越來越熟悉國際事務,越來越可以就外交問題進行議會辯論,外交議題甚至不時以公投的形式舉行,大眾都能參與其中。而照托克維爾的觀點看來,這卻是代議製民主本應該避免的。民主製的固有缺陷使其一旦應用到外交事務領域,其缺陷將暴露無遺。這將改變政府處理對外事務的終極目的,即最大化地保護國家與人民的利益,對外事務將變得與選區或國內事務不再有差別。

20世紀初主張外交事務應以更民主的方式進行的人們曾說:公眾的意見不一定正確,但至少人民可以承擔自己的錯誤。

若按照這種看法,國家與政府的功能將越來越被削弱,因為民眾可以選擇承擔自己的錯誤而非選擇信任政府並讓其保護自身的利益,而這本是現代國家存在的合法性基石之一。

英國脫歐事件發展到現在,不正是體現了這一點嗎?很難說,英國國家與民眾的利益在這樣的處理方式中就得到了保證。

還有一點值得注意。鮑里斯認為“議會禁止首相無協議脫歐的立法是史無前例的,英國曆史上從未有過這樣的情況”。如果將國王只看做類似於首相的政府行政首腦的話,鮑里斯並不完全正確。英國早在17、18世紀就嚐試限製國王的外交權,那時國王發動的戰爭或簽訂的條約有時會違背議會的意願,於是議會開始為國王開列應該簽訂什麼樣的聯盟的條件,被國王果斷拒絕。“朕即國家”,在國王看來,自己知道怎樣做有利於國家利益。更重要的是,英國的政治製度將處理對外事務的權力賦予了國王,其屬於國家行政權範疇,這是議會不能幹預的權力領域。

如果不考慮曆史上曾有過的這些事件,鮑里斯的說法又是正確的。因為,即便是20世紀六十年代以來,議會就對外事務進行立法的案例不斷增多,但從未有什麼法案規定過首相處理對外事務的具體方式與內容,這屬於國家行政領域,不是議會所能幹預的。

傳統上,英國議會介入行政的領域是通過執政黨與議會多數黨一致這一紐帶實現的,而非議會直接參與行政。從這一點看,議會在脫歐中的表現似乎正在跨越立法與行政的傳統界限,議會在為首相開列如何為與不為,這是執政黨與議會多數黨不再一致後,議會對政府行政權力的直接侵蝕。

反對派的六連勝為英國贏得了些什麼?

事實上,反對派以立法的形式禁止首相無協議脫歐,看上去是為了英國獲得更好的脫歐協議,為英國國家利益所擔憂,但其本質上與脫歐的實質性內容、與國家利益沒有太大關係,其中充斥著黨派利益與個人利益。

其實,自2016年英國脫歐公投結果公佈以來,如何脫歐只是一個技術性問題,儘管該問題棘手難解,但其不再關乎要不要脫歐這一本質問題。這也意味著英國的國家利益選擇已經趨向於通過脫歐而實現,國家利益其實已經明了。然而,在技術層面,在無關重大戰略抉擇層面,政黨鬥爭以氾濫之勢顯現。過去三年的脫歐進程中,各個政黨窮盡各種議會程序、先例、規範、環節等,但他們並不是在認真考量真正的國家利益,而是在考量哪個政黨能從已經比較明確的選擇中獲益。

保守黨自2010年卡梅倫上台執政至今已經連續執政9年,反過來說,工黨已經有9年沒有上台執政了。每當工黨長期不執政時,該黨就會竭盡所有力氣重新上台執政,無論採取何種措施。例如1997年工黨為了上台執政,不惜採取權力下放政策,建立了蘇格蘭地區議會,導致主張獨立的蘇格蘭民族黨在蘇格蘭上台執政。

蘇格蘭民族黨在英國議會儘管只有35議席,但卻是至關重要的,其與工黨聯手後,幾乎可以與保守黨多數持平,這是反對派力量強大的真正原因。然而,蘇格蘭民族黨的立場是英國議會中最令人匪夷所思的。民族黨既要求蘇格蘭脫離英國,又主張英國留歐,這是不是說,只要英國留歐,民族黨就不再主張獨立了?顯然不是。更奇怪的是,工黨要求的是有協議脫歐,民族黨要求的是留歐,雙方的確都有反對無協議脫歐的共同需要,但這種共同需要實現之後是什麼?有協議脫歐還是留歐?可以說,無論哪一派上台執政,幾乎都很難獲得一個穩定多數的支持。建設者太少,攪局者太多。

鮑里斯·約翰遜自7月24日上台執政至今,不到兩個月的時間里,在最重要的節點事件上遭遇了六連敗:9月3日議會主導脫歐進程議案以328:301票通過;9月4日阻止無協議脫歐議案以329:300票二讀通過;阻止無協議脫歐法案進而又以327:299票通過成為正式法案;約翰遜動議提前大選僅獲得298票(還需136票)而失敗;9月9日,議會要求鮑里斯公佈一些機密文件動議以311:302票獲得通過;鮑里斯再次動議提前大選以僅獲得293票而失敗。

細數這六次失敗,可以看見議會反對派是如何一步步奪權、控製脫歐、侵蝕國家行政權力的,這與英國原本的政治製度其實是不相符的。

反對派控製脫歐看上去是英式民主的體現。而其本質,正如本文一再強調,只是反對黨披上了議會這一民主的外衣在進行政黨鬥爭罷了。

保守黨無論有協議還是無協議脫歐,每走一步都很難,因為想要從中分得一杯羹的政黨太多,工黨如此,蘇格蘭民族黨——英國議會永遠的反對派——更是如此。如今的執政黨更像是議會反對派,反對無效卻要領導脫歐,反對派更像是執政黨,但其卻只有反對而無建設性解決措施。英國執政黨與議會多數黨不一致後也本該進行大選,但被反對派壟斷的議會下院卻又拒絕大選。

如果說反對派的六連勝尤其是禁止首相無協議脫歐贏得了什麼的話,那就是政黨鬥爭勝過了國家利益,讓脫歐“變得更難”勝過了“變得更好”以及讓黨派獲得更多獲利空間。英國脫歐中的這一面向,是值得好好反思的。

(作者係北京大學區域與國別研究院博士後)

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