美軍祁觀︱軍費鷹派的“狼來了”還能喊多久?
2019年09月12日18:07

原標題:美軍祁觀︱軍費鷹派的“狼來了”還能喊多久?

過去兩年,特朗普在擴充軍費方面取得了顯著成果。但在這背後又隱藏著諸多製約因素,如軍費政治矛盾、整體財政狀況、政治程序成本、軍費方案設計、軍種利益平衡、戰備水平與新戰鬥力的權衡等。在美國軍費總量屢創新高的同時,無論是整體、關鍵領域還是軍種的增速都出現了下滑。

“大國競爭”的號角並不足以支撐軍費鷹派的擴軍心願,對他們而言,當前局面並不是創新高的盛宴狂歡,而是如何延緩最後晚餐的到來。

我們先回顧一下近來一些重要節點:

5月,參議院武裝力量委員會通過了參院版國防預算授權法案(NDAA),眾議院撥款委員會國防分委會製訂了眾院版的2020財年國防預算撥款法案;

6月,參眾兩院在審議對方預算主張的同時,也在製訂各自版本的授權和撥款法案,為未來幾個月的預算拉鋸戰做準備;

同在6月,白宮與國會關於2011年《預算控製法案》的新一輪修正案未達成共識,這意味著2020年的國防與非國防預算又向自動減支靠近一步;

7月初,眾院武裝力量委員會完成了眾院版NDAA的編列,以及絕大多數撥款案的草擬工作,而參議院尚未完成任何參院版的撥款案;

7月中下旬,在國會老爺們放暑假之前,先是眾議院通過新的兩年期決議,躲過了2011年法案可能帶來的影響,為2020財年美國政府可支配開支劃定為1.37萬億(國防預算為可支配開支一部分,美國政府財政開支對應可支配開支的另一大頭,一般在60%左右是強製開支,如社保、醫保補助等),白宮極力促成這一兩年協議,也的確如期簽字,作為政治妥協產物,兩黨都滿意,特別是防務和非國防開支的增幅基本在同一水平;

7月底,在前面的框架下,參議院趕在暑假之前做完了投票,通過了新的兩年期修正案,緩解了強製減支的潛在風險,2020年授權案水平定為7380億,2021年為7400億。之後,國會休假。

最後妥協方案的投票結果為:讚成票67,反對票28。在這筆又創新高的預算案上,共和黨分裂嚴重,30人讚成,23人反對;民主黨則只有5人反對。

鷹派的挫敗

我們說過,美國當前軍費政治中有三派:民主黨要求國防開支與非國防開支掛鉤,主張既要節流也要開源;共和黨總體主張節流,但分為控製預算和赤字的保守派,以及主張不在掛鉤非國防開支前提下大幅增加國防開支的軍費預算鷹派,他們主要來自共和黨。

預算鷹派目前正處在集體焦慮中,至少是顯得如此

。在他們看來,任何預算應有明確的優先次序,沒有優先次序的,就是亂來,而在“大國競爭”的時代,只花這麼點錢在軍費上,是“可恥”的。這樣便不難理解為何在2020財年妥協方案出來之後,他們會投否決票以示不滿。

例來熟諳攪局之道的軍費鷹派為何在軍費不斷上漲的遊戲中敗下陣來?前文已討論過,美國的“大國競爭”軍費上漲所呈現的一方面是不斷創造新高,而背後卻是增速放緩、聯邦政府面臨的赤字高壓、兩黨軍費政治、高額軍費的合理性、軍事與非軍事國家安全投入的比較等問題,都在製約特朗普以“大國競爭”為基調的國家安全戰略實行。

此外,特朗普在花錢問題上是搖擺的。一方面,他是鷹派的盟友,大力宣揚自己擴軍強軍的功績;另一方面,他也不願為不必要的東西多花一分錢,赤字壓力已經使其在2018年底砍了五角大樓300多億。

特朗普的白宮對於兩黨妥協抱有疑慮,為了逼雙方“就範”(主要針對共和黨),在8月國會休假前生米成熟飯,白宮一再宣稱將採用為期一年的持續決議作為妥協無法達成的替代方案,即2020財年完全鎖定在2019財年標準上。這樣一來,雖然可以暫緩強製減支的問題,避免從7000億水平急墜數千億掉到2011法案規定水平,但以百億計的增長損失(即便按民主黨方案也是要漲的)是軍費鷹派極其不願看到的。作為回應,參議院預算鷹派便曾在7月初向白宮、財政部聯名上書,對持續決議的念頭進行嚴厲批駁。

特朗普十分得意於自己極限施壓談判術。在新財年的妥協問題上,白宮雖未做到極限施壓,但其態度對於7380億妥協方案的達成是有作用的。

到不了的7500億

在“狼來了”的軍費遊戲中,主角是民主黨與共和黨軍費鷹派,共和黨預算保守派是聲音較小的。不過在7月底的妥協案上,後者也是相對的勝利一方。

在今年5月到7月的拉鋸戰中,民主共和兩黨、眾參兩院的分歧直接體現在7330億與7500億這兩個數字。民主黨認為7330億相對於2011年法案的不到6000億上限已經是極大的提高。而共和黨則覺得這根本是個偽命題,因為在2013年的強製減支危機後,無論軍費政治多麼動盪,最終總會以兩年期的修正案來通過一個遠高於2011年法案規定的數字。預算鷹派認為,民主黨這種算法毫無意義,是典型的裝傻。

另一邊,民主黨人拿赤字壓力來回應。2017年共和黨主導國會通過了大規模減稅措施,而根據國會預算辦公室的估計,2017年稅法會在未來十年帶來2萬億的赤字增額。這也是2018年秋季白宮對五角大樓預算申請案砍下一刀的重要原因。那一刀,令五角大樓7330億的方案几乎作廢而退回到2018年7000億的水平。眾議院武裝力量委員會主席,民主黨人亞當﹒史密斯是這種立場的代表。民主黨人認為夠用就行了。

軍費鷹派則一再強調馬蒂斯曾提出的3-5%軍費實際增長目標,宣稱任何7500億以下的數字都無法實現強軍目標,繼而無法有效應對大國挑戰

。眾院武裝力量委員會二把手,共和黨人索恩貝利便是這種意見的代言人。軍費鷹派高喊額外冗餘和靈活度的必要,否則,狼必來。

狼來了的後果會怎樣?眾議院海上力量與力量投送分委會副主席,共和黨人羅伯﹒維特曼認為,少掉的170億如果體現在美國海上力量方面,便意味著潛艇建造方面砍掉5億、航母建造砍掉近4億、航母燃料加註砍掉2億、驅逐艦建造砍掉1億。

在其他問題上,鷹派同樣充滿挫敗感。比如他們對於陸戰隊模式的太空軍成軍頗為不滿,但該模式在眾院撥款案中得到了肯定,並在一年多的討論中被多方面認為是在太空軍已不可逆的前提下彌合美國軍隊、情報界以及軍內太空資產和政治矛盾的合理方案。《中導條約》的佈局也是一例。雖然美國後中導時代的研發、部署已使一些媒體和政策界比較緊張和敏感,但在軍費鷹派來看是遠遠不夠的。

“狼來了”還能喊多久

雖然2020財年撥款法案的出爐還有待時日,現在的授權法案不是最終作數的那筆錢,但

未來兩個財年的大形勢是定了,軍費鷹派輸了

怨天怨地怨人,軍費鷹派在捍衛漲錢立場時,一個核心藉口是2011預算控製法案。在軍費鬥爭中,他們不厭其煩,一遍又一遍地講著同一個故事:中、俄(特別是前者)在軍事和地緣政治上對美國造成越來越大的威脅,而2011年的預算控製法案卻令美國自縛手腳。但這故事,卻不怎麼有說服力。

不妨算一下賬。從2017財年奧巴馬政府以6200億美元總結其任期軍費上調,到特朗普在2018財年承接奧巴馬預算,再到2019財年特朗普政府首次自主設定軍費目標,突破7000億大關,美國軍費在過去短短三個財年已實現了20%的實際增長率。

現在的數字暫時停在了7380億,而該數字並不包括接近1000億的失業退伍軍人債務償還、能源部等國防安全相關開支、2000多億的老兵開支。如果把這些考慮進來,2020財年的花在軍隊相關項目上的錢將輕輕鬆突破萬億。

以實際值計算,曆史新高的背景板是伊拉克與阿富汗戰爭時期、是冷戰高峰期的平均預算水平,是里根時期的峰值。

在華盛頓渡過了2011年後的首次、也是唯一一次自動減支震盪後,兩黨無論口水戰打得多麼火熱,總會通過不斷的兩年期修正案緩解對軍費的衝擊。在2011年預算帽之上,美軍得到了超過足夠的“配平”。

此外,也是曆年爭端焦點之一,美軍這幾年從不受預算帽限製的海外應急行動賬戶中,先後“明”渡陳倉了60%進入基礎賬戶。如果把類似這種預算控製法未能控製的錢都加起來,美軍在2011年後所得比前一個十年,即阿、伊戰爭時期高出萬億不止。

軍費鷹派的另一個問題是追求狹隘的軍費開支

。特朗普滿足了他們,帶來了約15%左右的增長,加上奧巴馬的離職禮物,美國軍費實際值在短短幾年內增長了20%。但是,其他關乎美國國家安全的非軍事類預算卻遭到嚴重削減。

我們在軍費政治的開篇談到過,民主、共和兩黨在奧巴馬時期的爭論焦點便是開源與節流。特朗普是堅定的節流派,例如近幾年造勢頗大的五角大樓“整改”。五角大樓是全球官僚機構浪費大戶,但是在擴軍費的大前提下,這條路更像一出苦肉計。

同時期,真正提升了軍費的方法是拆東補西,如在特朗普2020財年的預算計劃中,80%的內閣機構被砍了預算。像掌握著核武錢包的能源部,雖然核武項目預算增長8%,其整體預算卻縮水10%,其中便包括不擴散等關乎美國全球安全與戰略穩定的項目。國務院和美國外援機構更是這幾年的縮水大戶,甚至出現高達1/4的削減幅度。

以上還是較為顯性的不平衡。伴隨軍費猛增,特朗普政府在教育、醫療方面針對低收入階層的政府補助開支削減都在2000億以上。其中受到衝擊最明顯的卻恰恰是美國軍隊。10多年前的美國全國人口普查便已顯示,美軍兵源愈加顯著地集中在低收入階層。這既成為過去20年特別是戰爭時期美國軍地社會割裂加深、中低收入地區與大都市區割裂加深的背景,也可能在長期成為美軍現代化演進、將競爭對手拖入新的代差優勢區的製約因素。

當前這樣拆了東牆補西牆的做法,是軍費鷹派所樂見的,但顯然不可持續。“狼來了”的戲碼,還能唱多久呢?

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作者祁昊天,系北京大學國際關係學院助理教授。

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