專家:上海自貿區對標世界最強自貿區 力促製度創新
2019年09月04日00:22

  對標世界最強自貿區力促製度創新

  ——《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》解讀

  羅培新 常江 來源:經濟參考報

  新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區,也不是簡單的現有政策平移,是全方位、深層次、根本性的製度創新變革。

  新片區立法,既是對原自貿試驗區立法的傳承,又是更深層次、力度更大的製度創新。

  試驗區製度創新及運行,重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施,強調製度措施的可複製和可推廣。新片區則以自由化為核心,強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點,建立以投資貿易自由化為核心的製度體系。

  萬眾矚目之下,2019年8月20日,中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區正式掛牌,《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》同時實施。新片區承載著劃時代的曆史使命:對標世界最強自貿園區,力促製度創新,再造一個新浦東!

  曆史一再證明,倘若沒有製度創新,未能激發市場活力,一切劃定地域給予偏惠的嚐試,都難逃“零售政策特權、傷及區域平等”的責難。如何對標世界最強自貿園區,進行製度創新,這是新片區亟須回答好的時代命題。

  圍繞這一命題,特別是為了完成立法的緊迫任務,世行營商環境華盛頓磋商結束後,2019年6月28日,我們新片區立法調研小組從華盛頓飛赴巴拿馬,考察科隆自由貿易區。該自貿區位於巴拿馬運河大西洋入海口處,是西半球最大的自由貿易區,與邁阿密同為對中南美洲轉口中心。

  在科隆自貿區,通過參訪與交流,我們獲得了兩個寶貴的教益:其一,敬畏專業,尊重市場。科隆自貿區設立的理事會,除了政府官員外,還有大量的市場人士,擁有相當程度的決策權,這保證了其對市場的敏感性。其二,製度精巧,兼收並蓄。科隆自貿區的製度設計中,有一條格外引人關注,即國家以後在其他地區頒布的各項政策,如果比科隆自貿區的政策優惠,則自貿區自動適用,即所謂政策從優原則。這兩條,我們充分借鑒,後來成為了上海自貿區臨港新片區管理辦法的兩個重要條款。

  新片區立法既是傳承更是創新

  社會上有一種誤解,以為臨港新片區都是在浦東,新片區的開發與管理,也是浦東新區政府的職責。

  其實不然,兩者存在巨大差異:其一,管轄區域不同。臨港新片區的範圍為上海大治河以南、金彙港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域,先行啟動區域面積為119.5平方公里。臨港新片區的管轄區域,橫跨了浦東與奉賢區,另外,小洋山島的區域,部分歸浙江管轄。其二,從管理主體看,臨港新片區為市屬市管,既不與浦東新區政府合署辦公,也不與奉賢區政府合署辦公,而是組建了全新的行政管理團隊。

  儘管存在前述不同,但沒有人會否認,臨港新片區的設立,是站在浦東這個巨人的肩膀上,繼續高擎改革大旗、強烈釋放開放信號的一次上海再出發。

  新片區立法,首先要考慮的是,如何處理新片區與自貿試驗區製度的關係。

  在2019年8月6日的國務院新聞發佈會上,上海市常務副市長陳寅說,增設新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區,也不是簡單的現有政策平移,是全方位、深層次、根本性的製度創新變革。

  自貿試驗區製度創新及運行,重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施,強調製度措施的可複製和可推廣。新片區則以自由化為核心,強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點,建立以投資貿易自由化為核心的製度體系。

  新片區立法,以自貿試驗區改革探索為基礎,對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區,加大開放型經濟的風險壓力測試,實現新片區與境外投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通。

  基於這些考慮,新片區的立法定位,並不是製定一部大而全的有關新片區實行的各項製度的集合性規定,而是突出新片區的製度創新亮點和特色。《辦法》第48條對此作了專門規定,即:自由貿易試驗區各項開放創新措施適用於新片區,本辦法作出規定的事項按照本辦法執行。可見,新片區是在原自貿試驗區的基礎上,實行更為特殊、更為開放的製度措施。新片區立法,既是對原自貿試驗區立法的傳承,又是更深層次、力度更大的製度創新。

  新片區立法,呈現出哪些亮點?

  管理體製:市屬市管,精簡高效

  新片區掛牌後,需要有專門的管理機構來落實、推動各項改革試點任務,通過立法明確這個機構的地位、性質、職責,以及相關部門在推進新片區各項工作中應當發揮的作用,成為本次立法首要解決的問題。

  新片區管理辦法按照科學、高效、精簡的原則,明確設立新片區管理委員會,作為市人民政府的派出機構,負責具體落實新片區各項改革試點任務,承擔新片區經濟管理職責,統籌管理和協調新片區有關行政事務。管委會不再下設二級獨立機構,凸顯了扁平化的管理思路,以進一步提升決策效率和執行效率。

  從職能定位來看,新片區發展規劃和政策措施的組織實施,以及新片區內經濟管理職能有關的行政事務和公共服務,全部授權管委會行使。同時,在新片區確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體製和機製,由管委會集中行使有關行政審批權和行政處罰權,使得管委會既具有宏觀規劃、調控權,又具備微觀的執法、處罰權,從而體現出權責一致、權責對等的授權思路。

  在與駐區機構的關係方面,對本市的駐區機構,管委會行使領導權,對中央監管部門的駐區機構,管委會發揮協調作用,從而真正發揮管委會統籌管理和協調新片區行政事務的作用。

  另外,特別值得一提的是,為了體現新片區市場化、法治化與國際化的管理路徑,《辦法》第十條(試點賦權機構)規定,在新片區試點設立依法授權的專業機構,承擔公共服務、決策諮詢、風險評估等事務,提高新片區公共服務水平和行政決策質量。此條可謂微言大義,為新片區日後法定機構的設立,埋下了伏筆。

  充分授權大膽改革

  這次新片區立法,無縫銜接新片區改革試點授權內容。《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》作為國家授權性質的法律文件,賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限。對這些賦權內容,需要通過地方立法予以細化、落實,建立起相應的管理製度和規範。

  其中一條非常重要的表述是,《總體方案》明確,新片區參照經濟特區管理。在法治保障方面,經濟特區相比較國內其他區域,擁有的一項重要權限就是經濟特區立法權。根據《立法法》,經濟特區所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會,可以製定經濟特區法規,對法律、行政法規、地方性法規作變通規定,在經濟特區內適用。

  回顧上海自貿試驗區改革試點的曆程,一個比較突出的矛盾在於自貿試驗區“大膽試、大膽闖、自主改”的要求,與自貿區所擁有的製度設計權限不匹配。既然《總體方案》已經明確新片區參照經濟特區管理,新片區管理辦法也重申了這一點,在立法權限方面,就應當積極爭取全國人大授權,在新片區實行經濟特區立法權。這與《總體方案》中提出的賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限的思路一脈相承,也有利於新片區在更深層次、更寬領域以更大力度推進全方位高水平開放。

  商事主體設立登記

  從實質審查走向形式審查

  早在2013年,上海自貿試驗區探索改革時,就率先實行了註冊資本認繳製和先照後證製度,簡化了企業登記程序,建立“一表申報、一口受理”的工作機製。自貿試驗區的試點改革取得了良好成效,並以自貿試驗區的製度經驗為基礎,在全國複製推廣商事登記製度。2015年開始的證照分離改革,也從浦東新區開始,目前已向全國推開。時下,浦東進一步深化改革,推出了“一業一證”的市場準入試點。

  新片區在商事登記製度改革的基礎上,再進一步提升登記的便利性,試行商事主體登記確認製。商事登記機關根據申請人的申請和信用承諾,對申請人提交的登記材料實行形式審查,不再實行許可審批,審查確認後即時予以登記確認,核發營業執照。這一改革是商事登記製度理念的又一次革新,實現了商事登記製度價值取向向更加註重效率優先轉變,也體現了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉變。

  當然,入口關的寬鬆並不意味著後續監管的放鬆。申請人應當履行真實、完整和準確申報的義務。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的,登記機關有權撤銷登記。在企業名稱管理方面,仍應當遵守國家有關規定,不得損害國家、社會公共利益,不得違背公序良俗或者有其他不良影響。

  從實質審查到形式審查,從事前監管到事中事後監管,這項改革對於營商環境的優化,具有現實的意義。世行評估的“開辦企業”指標,時間是一項非常重要的測評要素。

  民商事爭議解決機製

  進一步健全優化

  是否具有高效、專業的民商事爭議解決機製,是一地營商環境的重要標誌。從世界銀行營商環境評估指標來看,執行合同是其中一個關鍵指標,主要用來衡量一個城市解決商業糾紛的時間消耗與經濟成本。

  新片區在糾紛解決機製方面的一個重大突破是,允許境外知名仲裁及爭議解決機構在新片區內設立業務機構,就國際商事、海事、投資等領域發生的民商事爭議展開仲裁業務。這些機構的落戶,將為新片區、上海乃至全國的涉外糾紛解決提供新的更便利的選擇,有利於依照國際慣例和國際規則解決商事糾紛,進一步增強上海對外國投資者的吸引力。當然,國際知名仲裁機構落戶新片區,必須接受中國法律的管轄和監管。《辦法》中對境外仲裁機構的登記程序做出指引性規定,相關的管理細則也在製定過程當中。

  探索數據流動和促進數字經濟發展

  新片區在建立以投資貿易自由化為核心的製度體系當中,除了聚焦投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由之外,還強調數據的有序流動和信息的跨界聯通,從而促進數字經濟的發展。聯合國貿易與發展組織的《全球投資報告》指出:數字經濟是全球投資增長和發展的主要動力,它可以提升所有行業的競爭力,為商業和創業活動提供新機會,幫助企業進入海外市場和參與全球電子價值鏈,也為解決可持續發展問題提供了新工具。數據作為數字經濟時代的重要生產資料,建立數據收集、儲存、流動、交易製度對促進數字經濟發展至關重要。

  《辦法》明確,聚焦集成電路、人工智能、生物醫藥和總部經濟等關鍵領域,試點開展數據跨境流動的安全評估,建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機製。跨境數據流動(Transborder Data Flow, TDF),簡而言之,是點對點的跨越國家疆界的數字化電子數據傳遞。跨境數據流動是經濟全球化與數字化的伴生物。在層出不窮的新技術、新應用背景下,數據流動為經濟發展帶來了機遇和福祉,但也帶來新的風險和威脅。

  數據流動管理製度的構建,涉及數據主權、隱私保護、法律適用與管轄乃至國際貿易規則。為此,新片區選擇重點領域,試點開展數據跨境流動,並建立完整的數據安全管理機製,對促進數字經濟的發展,合理把握數據流動與信息安全的關係,具有重要的探索意義。

  全面提升風險防範和安全監管水平

  只有“管得住”,才能更“放得開”。新片區對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區,選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高,但其他地方又不具備實施條件的重點領域,實行具有較強國際競爭力的開放政策和製度。可以說,新片區實行的是前所未有的開放政策,必須要堅持風險防控的底線,加大開放型經濟的風險壓力測試,從而為長遠發展夯實基礎。《總體方案》也要求加強法治建設和風險防控,切實維護國家安全和社會安全,紮實推進各項改革試點任務落地見效。

  為此,新片區管理辦法以分類監管、協同監管、智能監管為基礎,構建了全方位的風險防範體系。首先,在監管體系方面,在自貿試驗區試點經驗的基礎上,進一步創新行政管理方式,推動形成市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管的綜合監管體系。其次,加強對重點領域的監管。聚焦投資、貿易、金融、網絡、生態環境等重點領域,進一步完善外商投資安全審查、反壟斷審查、行業管理、用戶認證、行為審計等管理措施,實施嚴格監管、精準監管和有效監管。再次,推行信用分級管理。新片區實施經營者適當性管理。完善信用評價基本規則和標準,按照守信便利原則,把信用等級作為企業享受優惠政策和製度便利的重要依據。最後,實行智能化監管。新片區建立涵蓋管委會、行業主管部門、區內企業和相關運營主體的一體化信息管理服務平台,實現監管信息互聯互認共享,在風險研判和防控中加強大數據、人工智能等信息技術應用,實現全流程的風險實時監測和動態預警管理。

  必須特別提及的是,《辦法》把《總體方案》的“守法便利”改為“守信便利”,雖僅一字之差,卻大有不同,把守約也納入了守信範疇。這樣,在新片區的營商活動,守法守約,都會贏得良好的評價。新片區要做的是,如何按照比例原則、關聯原則與合法原則,合理界定聯合懲戒的範圍,避免信用懲戒泛化,傷害了新片區的經濟活力。

  政策措施:從優適用與自動適用

  WTO框架下的最惠國待遇,是一項非常管用的製度安排,關鍵在於其自動觸發機製,即一個締約方給予另一締約方的任何優惠、特權與豁免,均立刻、毫無條件地適用於其他所有的締約方。這是一種橫向自動適用的規則。

  另一項規則,是我們在科隆自貿區訪談時瞭解到的,巴拿馬以後出台的政策甚至是針對其他區域的政策,只要更有利於科隆自貿區的發展,自貿區即自動適用。這是一種縱向自動適用的規則。

  新片區作為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區,實行的是最便利、最開放、最特殊的政策措施。此次立法,充分借鑒了前述橫向與縱向自動適用規則。原則上,上海的重大改革舉措優先在新片區試點,上海支持浦東新區改革開放再出發的政策舉措,在新片區也全部適用。同時,考慮到將來本市會在其他區域、領域出台一系列對外開放、人才引進、行政服務改革等政策措施,為了保持新片區的政策優勢,《辦法》確立了政策從優適用原則,即本辦法施行後,本市出台的相關政策措施,對企業和人才的支持力度優於現有製度的,只要有利於新片區發展的,新片區可以直接適用,從而始終保持新片區處於製度高地。

  當然,我們也應當意識到,《辦法》的出台,只是新片區法治保障的第一步,為新片區管理機構掛牌運作和相關改革任務的推進落地,提供了基本的法律支撐。隨著改革試點工作的深入推進,除了可以進一步修訂完善或者提請人大立法外,還有諸多的法治保障任務,有賴於立法、司法、執法等法律職業共同體相互協作、共同努力。例如,《總體方案》中明確,新片區的各項改革開放舉措,凡涉及調整現行法律或行政法規的,按法定程序經全國人大或國務院統一授權後實施。這一表述體現了十八大以來國家在推進改革過程中一以貫之的“重大改革於法有據”的要求。因此,當前一段時期,一項重要的法治保障任務就是進一步梳理在《總體方案》落地過程中,需要國家法律授權的事項,並進一步探索優化授權程序和方式,研究以清單式批量申請授權以及備案式授權的可行性。

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  (作者單位:上海市司法局)

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