江蘇淮安跨入“高鐵時代” 考驗才剛剛開始
2019年08月25日07:30

  原標題:淮安跨入“高鐵時代”,考驗才剛剛開始

  來源:中國新聞週刊

  紅利機遇之下潛藏挑戰

8月18日,建設中的高鐵淮安東站。圖/視覺中國
8月18日,建設中的高鐵淮安東站。圖/視覺中國

  淮安的高鐵樞紐夢

  本刊記者/胥大偉

  8月12日,江蘇省鐵路集團發佈消息:徐宿淮鹽鐵路今年年底通車。

  這條被稱為“金腰帶”的鐵路,是江蘇高鐵網絡“三縱四橫”中重要的一“橫”。另一條溝通蘇南蘇北的交通“大動脈”——連淮揚鎮鐵路,也將在今年年底實現分段通車。

  兩條鐵路將在淮安交彙,隨著寧淮鐵路的開工在即,未來淮安將形成銜接多條鐵路,呈“米”字形放射的鐵路網佈局,並有望成為新的區域性樞紐城市。

  對於地處蘇北中心的淮安來說,高鐵的開通是改變城市發展命運的新“風口”。

  高鐵飛馳,縮短了淮安與周邊城市的空間距離,帶來了人流、物流、資金流,城市也能得以進行內部空間佈局及產業結構的優化。

  然而高鐵紅利絕非普惠製,機遇之下潛藏著挑戰。對於淮安這座新興的樞紐城市而言,“高鐵時代”的考驗才剛剛開始。

  “淮安只認南京”

  曆史上,佔據運河便利的淮安曾是“九省通衢”,然而這座古城卻存在“高鐵繞圈”的現象。

  民建淮安副主委、淮安交通局原副局長龐進亮對《中國新聞週刊》分析道,以往高鐵不從淮安走,除了經濟和地理方面的因素外,另一個主導因素是國家層面的戰略考量。京滬高鐵最終取道安徽南下,有著借高鐵的開通提攜安徽經濟的考慮。目前已完成勘察設計招標的合青鐵路,選擇取道宿遷,也有平衡蘇皖兩省區域資源的考量。

  隨著徐宿淮鹽鐵路和連淮揚鎮鐵路連淮段今年底通車,一定程度上緩解了淮安的“高鐵之渴”。不過,淮安多位交通領域的業內人士對《中國新聞週刊》表示,相比於上述兩條高鐵線路的開通,淮安更看重寧淮鐵路能否修建。

  7月16日,江蘇省自然資源廳批複《關於新建南京至淮安鐵路項目規劃選址意見(江蘇段)》,原則同意寧淮鐵路規劃選址意見。寧淮鐵路北起淮安,向南經淮安洪澤、金湖和安徽天長,最後接入南京。屆時,南京與淮安間將實現一小時通達。

  據悉,寧淮鐵路有望在今年9月開工。

  龐進亮認為,建設寧淮鐵路使淮安得以融入南京一小時都市圈,南京也獲得一個通道實現對蘇北的有效輻射,有助於提升南京的首位度。

  淮安急於打通與南京的高鐵通道,亦反映了蘇北區域經濟一體化的困境。江蘇塊狀梯次發展的格局,使得區域內形成了三大區域經濟“組團”。徐州為龍頭的淮海經濟區,吸納宿遷、連雲港加入;寧鎮揚一體化進程正在加快;蘇錫常三地“抱團”;鹽城、南通則更注重與上海的通聯。

  而淮安的政界、學界有個共識,即“淮安只認南京”。

  運營成本壓力

  早在七八年前,淮安就提出建設寧淮鐵路的訴求,但其間曆經波折。

  2018年,江蘇省通過增資方式,注資千億元成立江蘇省鐵路集團,提出“以我為主”的高鐵建設思路。這對江蘇省域內支線高鐵的建設是一個轉機。

  高鐵幹線建設必須由國家主導,決定權握在鐵路部門手裡,地方則希望通過出資,獲得轄區內高鐵支線規劃建設的主導權。以寧淮鐵路為例,寧淮鐵路被定位為我國高速鐵路網中的“區域鐵路連接線”,此前並不在國家“八縱八橫”中長期線網規劃中,它的規劃建設屬於“另闢蹊徑”。

  事實上,在“以我為主”的思路之下,江蘇在鐵路建設的過程中,省內資本金占比越來越高。

  連淮揚鎮鐵路概算投資為464.62億元,由中鐵總公司和江蘇省共同籌資建設,江蘇省承擔項目資本金的30%。徐宿淮鹽鐵路項目總投資428.25億元,徐州至淮安段江蘇省和中鐵總公司分別承擔資本金的50%,淮安至鹽城段江蘇省和中鐵總公司分別承擔資本金的70%、30%。

  多位江蘇交通系統人士向《中國新聞週刊》透露,在寧淮鐵路建設的成本分攤上,中鐵總公司希望江蘇省“出大頭”。

  地方出資投建高鐵,帶來的最大挑戰就是資金籌資任務空前繁重。江蘇省鐵路集團黨委書記、董事長常青在接受新華日報採訪時透露,據測算,2019年度至2021年度,該集團包括計劃投資任務、在建項目超概、通車項目經營性缺口、項目貸款還本等資金需求達1640億元,資金缺口846億元。

  成本壓力之下,地市一級亦需要為過境高鐵建設買單。淮安市鐵路辦給《中國新聞週刊》提供的數據顯示,淮安負擔的連淮揚鎮鐵路資本金總額為2.92億元,徐宿淮鹽鐵路資本金總額為6.19億元,目前已完成繳納。

  但對於寧淮線修建高鐵也有不同的聲音。一位曾多次參與國家發改委高鐵審批和後評估工作的專家告訴《中國新聞週刊》,應正視除了京滬高鐵,其餘高鐵都虧損的現實。他認為,“線路長度在500到1000多公里修建高鐵最好”。

  北京交通大學教授趙堅向《中國新聞週刊》舉例說,京滬高鐵三分之二的客流是由跨線車產生的,京滬線人口密度高,客流尚且不足,何況是地方支線。趙堅認為,客流量不足,會造成時速250公里以上的高鐵幾無生存空間,而建設時速160公里的普通鐵路或者城市軌道交通則更具經濟性。

  寧淮鐵路設計時速350公里,南京與淮安之間,相距不足200公里。這無疑給未來寧淮鐵路的運營帶來不小的成本壓力。

  當地有觀點認為,高鐵屬於公共產品,不能單純強調盈利,要算拉動地方經濟發展的“大賬”。

  產業能否借“東風”?

  淮安對高鐵更多報以產業發展上的期待。

  近年來,淮安正在謀篇佈局自己的產業體系,其第一第二第三產業的結構比重已從傳統“二一三”轉變為“三二一”。份量日重的第三產業著重發展現代服務業,重點聚焦現代物流、現代商貿和生態文旅。

  業內人士認為,高鐵的開通最先受益的是淮安的現代服務業和現代製造業。

  蘇北發展研究院執行院長史修鬆認為,高鐵開通對於淮安,乃至整個蘇北地區都是一個重大利好,隨著未來幾年淮安區域交通樞紐的形成,淮安的現代製造業將會得到更快發展,特別是電子信息產業、新型材料、新能源等產業。

  史修鬆告訴《中國新聞週刊》,未來寧淮高鐵的建成,寧淮之間有可能會形成一條產業集聚帶,南京都市圈將會發揮更大的輻射效應。

  淮安市發改委相關人士對《中國新聞週刊》表示,高鐵將刺激淮安現代服務業的發展,商貿和物流將是最優的產業選項。淮安目前是江蘇南北兩大二級分撥中心之一,淮安亦將物流業作為三大服務業的重要一極,其現代物流產業將依託航空貨運和鐵路物流,拓展保稅物流,計劃到2020年全市物流業增加值達到400億元以上。

  民建淮安副主委、淮安交通局原副局長龐進亮認為,高鐵的開通對淮安的物流產業而言是一個重大機遇,例如快遞運輸將獲得一個快速的渠道,包括快消品在內的產品可以通過高鐵進行運輸,並實現一定區域內的當日送達。在龐進亮看來,物流業發展的內核是“物暢其流”,合理、高效的搭配運輸方式是關鍵。

  不過,一些淮安官員對高鐵物流持謹慎態度。他們認為,高鐵和普鐵軸重的不同,使得高鐵難以運送重貨,目前使用高鐵空餘車廂運貨資源浪費極大,高鐵貨運沒有固定班次和固定的貨場,使得運輸效率低下。“高鐵貨運難在一線城市都沒有解決好,何況淮安這樣的三四線城市。”

  此外,鄰近城市徐州和連雲港在鐵路運輸與海運方面相比淮安優勢明顯,也在一定程度上限製了淮安綜合交通優勢的發揮。

  淮安當地的有關人士認為,高鐵開通帶來的人流要比物流要大,對淮安旅遊業是一大利好,對當地餐飲、養老等產業也會有促進作用。

  淮安市發改委相關人士對《中國新聞週刊》表示,淮安旅遊資源豐富,但旅遊品牌影響力和旅遊營銷能力不足。淮安旅遊業能否乘上高鐵這陣“東風”,還有待觀察。

  北京交通大學教授鍾章隊認為,高鐵對地區經濟具有很強的拉動效應,三四線城市應從全局的角度進行通盤的考量來進行產業佈局,做好頂層設計是關鍵。但他也表示,高鐵的開通對城市及城市的管理者都將是一個大的考驗。

  新城開發挑戰

  高鐵開通在即,開發新城成為不少高鐵沿線城市的選擇。

  目前,淮安東站建設正如火如荼,與此同時,淮安高鐵新城的建設也在同步推進。

  淮安高鐵新城位於淮安東部,規劃總面積約1129.75公頃,淮安希望高鐵新城能與開發區形成組團,從而帶動城市東部片區的發展。

  出於環境、成本等因素的考慮,高鐵新城的選址通常不在城區。從城市經營的角度來看,城市希望通過新城的開發,拉開城市框架,優化內部空間佈局。

  南京大學城市規劃設計研究院院長助理鄧驥中告訴《中國新聞週刊》,城市擴張過程中,政府經營城市需要拉動土地價值,往往把高鐵站作為城建規劃的“爆點”,通過把政府、學校、醫院等資源遷入新城,聚集人氣。

  從城市發展現狀來看,三四線城市受城市能級和經濟發展水平的限製,高鐵站點與城市其他片區通達性差會在很大程度上抵消高鐵帶來的紅利。鄧驥中認為,高鐵站首要的是交通功能,只有建立多種交通方式便捷銜接的綜合換乘體系,才能發揮它的最大效應。

  對於淮安的新城開發而言,想要避免重蹈部分高鐵新城成為“鬼城”的覆轍,一是要優化站點與城市內外交通的通聯,形成多種交通要素聯動發展;二是合理佈局產業。

  淮安市交通局綜合計劃處處長胡彥波告訴《中國新聞週刊》,目前用於主城區與高鐵站點快速聯通的城市快速路及內環高架工程正在建設。未來高鐵站將實現多種交通方式的無縫銜接,並增設中心城區到高鐵新城的公交、出租車、BRT(快速公交),並預留了有軌電車線位及地鐵接入條件。

  然而構建交通運輸體系,如何去解決資金和土地的保障問題則是一個難點。胡彥波坦言,交通部門並沒有手段和渠道去解決項目資金問題,只能依託財政,眾多的交通項目也會給財政帶來負擔。政府出於控製債務風險的考慮,不允許公益性項目通過平台公司去融資。另一方面,國家對土地指標的嚴控,使得一些交通項目卡在土地指標上,“而花錢買指標,又會遇到資金瓶頸。”胡彥波說。

  在產業佈局方面,鄧驥中認為,中國城鎮化進入“下半場”,賣地賣房這種簡單粗暴、快速變現的城市化已經過時。新城開發更多是要考慮產業、城市功能優先,佈局跟城市定位和主導產業相關聯的產業,避免房地產化。

  淮安國土局新城分局副局長盧峰告訴《中國新聞週刊》,目前高鐵新城定位為現代服務業集聚區,主要還是偏向於第三產業。根據相關規劃,商務金融服務業、商業和休閑娛樂業、房地產業是淮安高鐵新城開發的主導產業,尤其鼓勵與交通區位關聯密切的諮詢、診療、設計、策劃、評測、中介等區域服務行業企業進駐。

  翻開地圖,目前高鐵沿線的高鐵新城產業類型大都以商務辦公、金融、會展等為主,彼此間同質化嚴重。

  2018年,國家發改委等四部門聯合發佈《關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》,要求中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用,並對高鐵站周邊區域開發做出限製,即同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過 50 公頃控製,少數站場綜合開發用地規模不超過 100公頃。意見還建議,大城市高鐵車站周邊可發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能,中、小城市則可穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能。

  多位學者強調,高鐵新城發展應找準城市定位,產業錯位發展尤為重要。

5月22日,全國職業院校技能大賽“現代物流綜合作業”(中職組)賽項在淮安市高級職業技術學校舉行。自2008年首屆大賽以來,該項物流“國賽”每年舉辦一次。圖/中新
5月22日,全國職業院校技能大賽“現代物流綜合作業”(中職組)賽項在淮安市高級職業技術學校舉行。自2008年首屆大賽以來,該項物流“國賽”每年舉辦一次。圖/中新

  “虹吸效應”如何破題?

  今年,中共淮安市委第三季度召開的專題民主協商會的主題就是“如何應對高鐵通車帶來的機遇與挑戰。”

  有觀點認為,中小城市在高鐵開通以後能夠加速其與高層級城市的資源與要素流通;有利於承接高層級城市的產業轉移,提升經濟實力;同時也面臨著失去高端產業及服務功能集聚的可能性。

  江蘇省人大常委會副主任、鎮江市原市長劉捍東曾提出,高鐵機遇絕非普惠製,中小城市既要依靠大城市借力發展,也要警惕自身的優質資源和高端利潤被中心城市“虹吸”而去。面對人流、物流、資金流、信息流的衝擊,如何更好地避免“過道效應”“虹吸效應”,是中等城市亟待思考和積極應對的重大課題。

  根據相關資料,高鐵開通前後,京滬高鐵和沿江通道沿線36個城市中有21個常住人口的占比出現下降,反映出高鐵建成之後,這些城市並沒有呈現出集聚人口的態勢,反而出現了向外擴散的跡象。而合肥、武漢、成都等少數幾個中心城市在人口吸納上卻具有天然優勢。

  在經濟方面,京滬線將近50%、沿江通道將近60%的城市,高鐵開通後的經濟增速要低於開通前。例如江蘇的崑山,安徽的全椒、六安,湖北的巴東、潛江,山東的齊河、泰安、棗莊等城市,開通前增速高於全省平均,開通後則落後於全省平均水平。

  三四線城市指望通過修建高鐵來“致富”並不容易。

  北京交通大學教授趙堅認為,整個世界的趨勢都是向大城市集聚而不是向三四線城市集聚,三四線城市無法抵擋中心城市的“虹吸效應”。

  南京大學城市規劃設計研究院院長助理鄧驥中則表示,高鐵開通使得各要素更容易往中心城市聚集,然而集聚到一定階段之後就會出現反哺。大城市跟中小城市之間會有一個合理的分工,他認為圍繞高鐵站會有新一輪的產業或城市的分工,高鐵則是接入這樣一個分工網絡的“鑰匙”。

  淮安市發改委相關人士告訴《中國新聞週刊》,面對高鐵時代的“虹吸效應”,淮安需要做好與南京、蘇南及上海之間的產業差異性互補。以勞動密集型產業為代表的中低端產業轉移到淮安,對淮安而言並非壞事,“它能吸納更多的就業人口,對人口集聚有好處。”

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