發達國家如何監管住房租賃市場?
2019年08月14日16:07

  發達國家如何監管住房租賃市場?

  澤平宏觀

  首席房地產研究員:夏磊

  研究員:易煒林

  導讀

  住房租賃事關民生,當下“惡意漲租”、“租金貸”、“租賃機構爆倉跑路”時有發生,住房租賃市場亟待規範。

  日本和德國是租賃市場運行的典範,日本以機構運營為主,德國以居民自主管理為主。深入研究日德如何監管租賃市場,以資借鑒。

  摘要

  · 日本和德國分別代表“集中”和“分散”式的住房租賃市場

  日本以租賃機構集中管理為主。日本家庭租房率一直穩定在36%左右,三大都市圈租房率占比更高。90年代後期,日本開始發力住房管理業,逐步建立了以機構主導的租賃市場。2010年機構參與管理運營的民營租賃住房比重就高達90%,市場運行規範。德國以居民自主管理為主。德國的租賃市場非常發達、繁榮,2017年,德國55%的人口選擇租房居住,遠高於其他歐盟國家。德國住房租賃市場呈分散式,以居民出租為主,占比達60.6%。機構中私營公司、政府公共住房公司與合作社的市場占比分別為50%、25%、25%。· 如何監管住房租賃市場?(1)立法保護租約日本以“普通租約”為主,到期後自動續約。日本租賃法律體系以《民法》為核心,以《借地借家法》為主要依據,普通租約占比超過90%,租期通常為1-2年,到期後自動續約,除非租賃雙方均同意解約,否則房東在無“正當理由”情況下不允許解約。德國預設為無固定期限合同。房東若要簽訂固定期限合同,必須在出租時就向租客書面說明自己在租約到期時對住房另有所用,合理用途僅限於:①希望將房屋用於自住或供其他家庭成員居住,②合理的拆除、改建或修復住房的需求,如果繼續出租將給這些舉措帶來巨大困難,③有義務將房屋租賃給其他需要服務的人。房東不得隨意解除租約,提供解約保護。僅在規定情況下基於合理權益才可以解除合同:①承租人違反合同規定;②房東擬將出租房屋用於自住或其他家庭成員居住;③通過對住房進行適當的開發可獲取重大經濟利益,如若繼續租賃,房東將遭受重大經濟損失。(2)保持租金水平穩定日本房租變動有條件,防止“惡意漲租”。法律規定,只有在以下情況,才可變更租金:①房地產相關稅收及其他負擔的增減導致租金不合時宜;②房地產價格漲跌及其他經濟變動導致租金不合時宜;③與同區域同類別房地產相比,租金不合時宜。租金託管機製賦予租戶議價能力。當房東要求租金上漲超過租戶預期,租戶可將自認為合理的租金委託給租金託管所後繼續居住,不用考慮因未交給房東租金而被強製搬出。租金委託後,可繼續與房東協商,或尋求調停,甚至通過法律來解決。德國各城市政府每年出台當地租金基準價格,限製租金漲幅。德國《民法典》第558條對於租金基準價格有明確規定,每年由當地住房管理局和相關利益群體(租戶代表和業主協會代表),根據小區區位、居住環境、房屋質量、房屋配套傢俱等因素綜合考慮製定出台,超出基準租金價格50%甚至有牢獄之災。上調租金有前提,嚴懲“惡意漲租”行為。《住房租賃法》最新規定,房東要上調租金,須滿足租金15個月未變、且目標租金不超過市政當局或其他城市的大小、設施、質量、地段等條件相當的同類型住房的租金標準。租金在3年內漲幅不得超過20%;在市政府判定的住房供應嚴峻的特殊區域,不得超過15%,新簽訂租賃合同的租金不得超過租金標準的1.1倍,特殊限製期最長5年。近年來柏林因租金上漲過快,市政府決定立法,從明年1月份開始凍租5年。(3)提高從業門檻,建立管理機構信用披露、保證金製度日本住房中介從業門檻高。在日本從事住房中介業務需要通過全國統一考試,取得從業資格證,即“宅建士”,該考試通過率僅為15-17%。“宅建士”製度限製機構盲目擴張規模。住房租賃公司設立分店時,須聘請具有6年以上從業經驗者或宅建士,以此限製機構盲目擴大規模,且每五名員工中必須有一個宅建士,重要事項必須由宅建士解釋說明,合同必須由其簽字蓋章才能生效。創設住房租賃管理者登記製度,提高住房管理人員的信息透明度。租賃住宅管理業務從業者需在日本國土交通省進行登記,機構信息向社會公開。通過登記信息,房主將住宅委託給更有資質的機構管理,違規操作的管理人將被登記系統除名。設立營業保證金製度,嚴懲管理機構欺詐行為。日本《不動產交易商業法》規定,從事不動產業的公司,需在法務局存入一定金額作為營業保證金(總公司為1000萬日元,如有分公司,則每一個分公司存儲500萬日元),用以保障接受服務方的利益。一旦存在消費者欺詐行為,將利用營業保證金直接賠償租戶,如不夠賠償,將取消公司經營資格。(4)市場化手段促進租賃住房供給日本租金收益率遠高於銀行定期存款和10年期國債收益率,房主出租動力足,社會資金也積極參與。2008年以來,日本零利率政策下,銀行存款、10年期國債收益率幾乎為零,相較而言,2015年來,日本公寓租金收益率平均在5%以上,收益率可觀吸引資本參與,REITs支持建設的租賃住宅數量顯著增加。德國租金收益率較高,同時利用稅收和金融手段,促進租賃住房供應量。德國住宅租金收益率穩定在3-5%的較高水平,遠超德國10年期政府債券的收益率,房主主動出租房屋意願強。同時,政府對用於出租的房屋提供融資支持、稅收優惠等政策,鼓勵私人資本更多地建設用於租賃的住房。如社會住房建設,由政府提供無息或低息貸款;對用於出租房,折舊率要高於普通住房,以此降低應納稅租金收入,減輕稅負。 風險提示:住房市場、國別文化差異。

  目錄

  1 市場格局:“集中”還是“分散”?

  1.1 日本以租賃機構集中管理為主

  1.2 德國以居民自主管理為主

  2 如何監管住房租賃市場?

  2.1 立法保護租約

  2.1.1 日本政府立法保護租約

  2.1.2 德國建立以保護租戶權益為核心的住房租賃法律體系

  2.2 保持租金水平穩定

  2.2.1 日本明確租金變更條件,租金託管機製防止“惡意漲租”

  2.2.2 德國設定租金基準價格,管製租金

  2.3 提高從業門檻,建立管理機構信用披露、保證金製度

  2.4 市場化手段促進租賃住房供給

  2.4.1 日本住房租賃市場收益率可觀,REITs助力租賃住房供應

  2.4.2 德國租金收益率高,採取稅收優惠形式促進租賃住房供應

  正文

  住房租賃事關民生,當下“惡意漲租”、“租金貸”、“租賃機構爆倉跑路”時有發生,住房租賃市場亟待規範。

  日本和德國是租賃市場運行的典範,日本以機構運營為主,德國以居民自主管理為主。深入研究日德如何監管租賃市場,以資借鑒。

  1 市場格局:“集中”還是“分散”?

  1.1 日本以租賃機構集中管理為主日本家庭租房率在36%以上,三大都市圈租房率占比更高。日本租賃市場發展完善,主要受益於完備的租賃法律體系、租戶權益保護機製、機構規模化管理運營和以公營住宅、特優賃、老優賃等為代表的保障不同收入家庭住房需求的住房保障製度。2013年日本家庭平均租房率36%,三大都市圈的租房率更高,均在40%以上。

  租賃住房多主體供應,民營租賃為主體,公共資金支持的租賃住房和企業提供的給與住房為保障。從1958到2013年,日本住房租賃供給市場結構中,平均每年民營租賃住房占租賃住房總量的比重為69%,以公營、公社、公團等為主的公共資金支持的租賃住房所占比重年均達17%, 企業為員工提供的福利性質的給與住宅所占比重年均13%。三者共同組成了日本的租賃住房供應體系。

  90年代後期開始規範發展住房租賃市場。1995年成立日本租賃住宅管理協會;1999年創設定期住房租賃製度,租約到期後不自動更新,弱化對承租人的過度保護;2000年成立不動產租賃管理業協會;2003年不動產租賃管理業務推進聯絡會議會成立;2008年設立不動產租賃經營管理士協議會,推動不動產租賃經營管理士的統一資格化;2011年創設租賃住宅管理公司登陸製度。日本住房租賃市場較為集中,以機構集中管理為主。根據國土交通省2010年的調查數據,90%以上民營租賃住宅由住宅資產管理公司參與管理,其中,25.5%的民營租賃住房部分委託機構管理,65.3%完全委託機構運營,而業主自行管理的僅占9%,機構深度參與民營租賃住房管理。

  住宅資產管理公司提供全產業鏈服務,輕資產運營模式最具特色,主要有代管和包租兩種方式。日本住房租賃市場規範發達,與第三方公司深度參與息息相關。而日本超過84%的租賃住宅業主年齡在50歲以上,也離不開專業租賃公司的服務。住宅資產管理公司為業主提供“土地盡調——施工資金規劃和融資服務——建築設計和施工——管理運營”的全產業鏈服務。其中,最重要也最具特色的是輕資產運營模式,即住宅資產管理公司不持有住宅資產,僅做運營。常規業務包括:入住支持業務(租戶招攬、租金保證和入住手續等)、租約管理業務(租金收取、運營協調、租約更新、租約解除、租金增減交涉、押金保管、糾紛等)和物業管理業務(清掃、設備維修)等。代管業務是指房東委託住宅資產管理公司代理自己行使權利,但房東與租客直接簽訂合同,租金由房東決定,機構只部分參與。主要盈利來源是代管費,70%以上的住宅資產管理公司的代管費為租金的3-6%。包租方式一般是業主將住宅一次性委託給住宅資產管理公司運營25-35年之間,租客與住宅資產管理公司簽訂租賃合同,租金由機構決定,機構每月給房東支付固定租金,房東可以避免房屋空置風險。主要盈利來源為機構租賃給租戶的租金與每月支付房東固定租金的租金差。

  1.2 德國以居民自主管理為主德國的租賃市場非常發達、繁榮,一半以上人口租房住。2017年,德國住房自有率45%,55%的人口都是租房居住,遠高於其他歐盟國家的30%左右的平均水平。大城市的比例更高,柏林、漢堡2014年的住房自有率為14%、23%,對應著80%的居民都是租房住。

  德國租賃市場呈分散式,以居民出租為主,機構中私營公司、政府公共住房公司與合作社的市場比重約為2∶1∶1。2014年,租賃市場2360萬套租賃房中,居民單獨所有和共管公寓1430萬套,占比60.6%;機構持有930萬套,占比39.4%,其中私營公司、公共住房公司、住房合作社各占17.8%、11.4%、8.9%。

  對租戶提供住房補貼。住房補貼又分為一般性住房補貼和特殊性住房補貼。一般性住房補貼包括房租租金補貼和普通家庭住房花費補貼;特殊性住房補貼是指給予戰爭受害者及其他社會救助者的補貼,2005年之後取消。1991-2004年,全國平均每年有8.2%的家庭獲得了住房補貼,政府年均補貼金額達36.5億歐元;2005-2017年,全國平均每年有1.8%的家庭獲得住房補貼,政府年均補貼11.4億歐元。戶均補貼額不斷提升,保障了受補貼家庭的實際補貼水平與生活水平不受到物價上漲、租金上漲的損害,2017年戶均補貼金額2022歐元,是1991年的3倍多。

  2 如何監管住房租賃市場?

  2.1 立法保護租約

  2.1.1 日本政府立法保護租約

  日本租賃法律體系以《民法》為核心,以《借地借家法》為主要依據。《民法》規定任何租賃合約期限不能超過20年,沒有單獨特殊考慮居民住房需求,而是對所有的租賃業態一視同仁。1921年出台了專門針對不動產租賃的《借家法》,規定租期不受《民法》最長租約期限不超過20年的製約,具體時長由承租人和出租人自由協商決定。1938年因戰爭準備需要而出台《租金統製令》,開始限租,並一直延續到戰後。1941年修改《借家法》,規定只有具有“正當理由”下才能解除租約,否則租約到期後自動續約,但此舉過度保護租戶,使得房東缺乏提供優質租賃住房的意願,導致租賃房質量不高、流動性較差。1950年租金管製開始放鬆。1999年再次修訂《借地借家法》,取消20年的租約上限,租賃時間雙方商議決定,同時創設定期住房租賃製度,租約到期後不自動續約,希望以此來改善出租人的出租意願、提高流轉速度,力圖在保障租戶權益和回歸市場之間尋求平衡。

  租約類型分為普通租約和定期租約。對於普通租約,租約時間通常為1-2年,到期後自動續約,除非租賃雙方均同意解約,否則房東在無“正當理由”情況下不允許解約。而“正當理由”要參考租賃雙方終止租約的必要性、房屋租賃曆史記錄、建築物的利用狀況、出租人向承租人提出的補償措施等。對於少於1年的租約視為無固定期限租約,租約到期後即終止;對於定期租約,合約到期後不自動續約,需雙方協商後重新簽訂。如需解約,出租方需要提前6個月以上書面向承租方提出終止租約的通知,或承租人提前30天向出租方提出終止合約通知。

  2.1.2 德國建立以保護租戶權益為核心的住房租賃法律體系

  德國對租賃市場予以全面規範、對租戶予以充分保障的關鍵法律,是《民法典》中的《住房租賃法》。德國政府關於租賃市場的法律,在二戰後的大管製階段即已出現,但當時推行的是嚴格的租金管製和政府分配,行政手段為主,並不是培育租賃市場長期、穩定、規範發展的製度設計。1960年,《關於減少住房統製經濟和關於社會租賃和租賃權的法律》出台,考慮到社會住房大供給對住房供應的改善以及進一步促進住房供應的需要,部分地放鬆了管製措施,允許租金適度上調。1971年的第一部《住房解約保護法》,標誌著政府對於租賃市場的治理目標,從住房短缺時期的管製思想,向供需逐漸平衡時期的保障需求側思想和鼓勵供給側思想的轉變,並不斷地調整和豐富,形成了覆蓋解約保護、租金限製、當事人變更、改造升級等多項租賃雙方合同關係的較為完備的、市場化的《住房租賃法》體系。

  法律保障租約,預設為無固定期限合同。房東若要簽訂固定期限合同,必須在出租時就向租客書面說明自己在租約到期時對住房另有所用,合理用途僅限於(1)希望將房屋用於自住或供其他家庭成員居住,(2)合理的拆除、改建或修復住房的需求,如果繼續出租將給這些舉措帶來巨大困難,(3)有義務將房屋租賃給其他需要服務的人。

  房東不得隨意解除租約,提供解約保護。房東不得隨意解除租約,僅在規定情況下基於合理權益才可以解除合同:(1)承租人違反合同規定;(2)房東擬將出租房屋用於自住或其他家庭成員居住;(3)通過對住房進行適當的開發可獲取重大經濟利益,如若繼續租賃,房東將遭受重大經濟損失。

  2.2 保持租金水平穩定

  2.2.1 日本明確租金變更條件,租金託管機製防止“惡意漲租”

  租金變更有前提,防止“惡意漲租”。《借地借家法》規定,在以下三種情況下,租賃雙方可以在協商的基礎上更改租金:①房地產相關稅收及其他負擔的增減導致租金不合時宜;②房地產價格漲跌及其他經濟變動導致租金不合時宜;③與同區域同類別房地產相比,租金不合時宜。如果租賃合約里有關於租金的特殊規定,則需按合約執行。如果雙方因租金漲跌未達成一致意見,在法院判決之後,雙方需補償對方該時間段的租金差額損失,並支付該損失額以年化10%計算產生的利息。

  租金託管機製賦予租戶議價能力。當房東要求租金上漲超過租戶預期,租戶可將自認為合理的租金委託給租金託管所後繼續居住,不用考慮因未交給房東租金而被強製搬出。租金委託後,可繼續與房東協商,或尋求調停委員會的幫助,甚至可通過法律訴訟來解決,直到雙方達成一致。

  2.2.2 德國設定租金基準價格,管製租金

  以城市為單位,每年出台當地租金基準價格,限製租金漲幅。德國《民法典》第558條對於租金基準價格有明確規定,每年由當地住房管理局和相關利益群體(租戶代表和業主協會代表),根據小區區位、居住環境、房屋質量、房屋配套傢俱等因素綜合考慮製定出台。《刑法典》中的《經濟犯罪法》規定,在租戶面臨困境的前提下,如果房東目標租金超過當地租金基準價格的50%,則可判定房東違法,處以不超過3年的監禁或罰款,情節特別嚴重的,最高判處10年監禁;如果房東通過減少租客可利用空間而變相使得租金超過當地標準的20%,可處以最高五萬歐元的罰款。

  租金上調有前提,法律手段嚴懲“惡意漲租”行為。《住房租賃法》最新規定,房東要上調租金,必須滿足租金15個月未變、且目標租金不超過市政當局或其他城市的大小、設施、質量、位置等條件相當的同類型住房的租金標準。租金在3年內漲幅不得超過20%;在市政府判定的住房供應嚴峻的特殊區域,不得超過15%,新簽訂租賃合同的租金不得超過租金標準的1.1倍,特殊限製期最長5年。

  柏林市採取行政管製,限製租金上漲。2019年6月份,因移民和留學生大量湧入導致柏林房租十年翻一倍、一季度大漲7%,市政府宣佈明年1月開始正式立法凍結租金水平5年,行政管製直接干預租賃市場。

  2.3 提高從業門檻,建立管理機構信用披露、保證金製度

  日本的住房中介從業門檻高,“宅建士”製度限製機構盲目擴張規模。在日本從事住房中介業務需要通過全國統一考試,取得從業資格證,即“宅建士”,該考試通過率僅為15-17%。住房租賃公司設立分店時,須聘請具有6年以上從業經驗者或宅建士,以此限製機構盲目擴大規模,且每五名員工中必須有一個宅建士,重要事項必須由宅建士解釋說明,合同必須由其簽字蓋章才能生效。從業者專業和法律素養是日本住房租賃市場規範運行的重要保障。

  創設住房租賃管理者登記製度,提高住房管理人員的信息透明度。租賃住宅管理業務從業者需在日本國土交通省進行登記,機構信息向社會公開,主要是為了預防租賃合同糾紛、保護出租人和承租人權益。雖然登記製度並非強製性的,但國土交通省的登記備案製度對租賃住宅管理者來說是一個增信,房主也更偏向於登記備案過的機構管理者。截至2016年底,登記註冊的住房管理機構共3982家,管理戶數約占民營租賃住宅總數的4成。通過登記製度,房主可選擇合格的管理人來進行租賃住宅管理,違規操作的管理人將被登記系統除名。

  設立營業保證金製度,嚴懲管理機構欺詐行為。日本《不動產交易商業法》規定,從事不動產業的公司,需在法務局存入一定金額作為營業保證金(總公司為1000萬日元,如有分公司,則每一個分公司存儲500萬日元,或者選擇加入一家不動產保證協會,則總公司存入60萬日元,分公司30萬日元),用以保障接受服務方的利益。一旦存在消費者欺詐行為,將利用營業保證金直接賠償租戶,如不夠賠償,將取消公司不動產經營資格。1000萬日元的營業保證金額度較小,主要是因為出台於1988年,近年來日本也出現了關於提高營業保證金額的呼聲。

  2.4 市場化手段促進租賃住房供給

  2.4.1 日本住房租賃市場收益率可觀,REITs助力租賃住房供應

  “有利可圖”是房主和機構積極參與住房租賃市場的前提。從回報率來看,日本的住房租金收益率遠高於銀行定期存款和10年期國債收益率,房主有出租動力。2008年以來,日本零利率政策下,銀行存款、10年期國債收益率幾乎為零,相較而言,2015年來,日本公寓租金收益率平均在5%以上,較有吸引力。

  收益率可觀吸引資本參與,REITs支持建設的租賃住宅數量顯著增加。REIT(Real Estate Investment Trust)因在日本稱為J-REIT,稱為日本不動產投資信託,法律依據為2000年頒布的《信託投資法》,主要投資不動產。2019年6月共有63支REITs上市交易,總市值達14.57萬億日元,持有不動產市值達18.72萬億日元,其中住宅占比14.6%,達2.73萬億,明顯多於2006年的0.5萬億日元。大量資金投資於租賃住宅市場,在給投資者帶來穩定收益的同時,也增加了供應。

  2.4.2 德國租金收益率高,採取稅收優惠形式促進租賃住房供應

  德國租金收益率較高,房主有動力出租房屋,有效增加了市場供應。德國住宅租金收益率穩定在3-5%的較高水平,遠超德國10年期政府債券的收益率,房主主動出租房屋動力足,有效刺激了租賃住房供應量。

  租金收入稅收優惠政策,引導社會資本積極參與住房租賃市場,擴大供給。德國政府對用於出租的房屋提供融資支持、稅收優惠或者直接補貼,鼓勵私人資本積極參與建設租賃住房。如社會住房建設,由政府提供無息或低息貸款;對於租賃住房,折舊率要高於普通住房,更高的折舊率降低了應納稅租金收入,減輕了稅負。

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