海外發展研究所丨二十國集團的煤炭補貼
2019年08月12日11:09

原標題:海外發展研究所丨二十國集團的煤炭補貼

【編者按】

二十國集團(G20)國家的溫室氣體排放占全球的79%,在對抗氣候變化方面扮演著重要角色。2009年,這些國家在美國匹茲堡召開的二十國集團峰會上承諾,中期內逐步取消化石燃料補貼。自那以後,很多國家積極介入國際性氣候行動。但十年後,二十國政府繼續向化石燃料的生產和消費提供數十億美元的支持,每年僅為煤炭這種汙染最嚴重的化石燃料就至少支出639億美元。

英國海外發展研究所於2019年6月推出的報告《二十國集團的煤炭補貼:追蹤政府對一個夕陽產業的支持》(G20 Coal Subsidies: Tracking Government Support to a Fading Industry)追溯了二十國集團中的每一個國家逐步取消煤炭(包括燃煤電力)的生產和消費補貼的過程,研究了相關的財政支持、公共財務和國有企業投資狀況,並就如何實現更廣泛的煤炭轉型向二十國集團提出了政策建言。

該報告正文、參考資料和附錄總計40頁,作者來自包括海外發展研究所在內的四家研究機構的十位研究人員(名單附後)。

海外發展研究所(Overseas Development Institute,ODI)是一家位於英國倫敦的獨立智庫,致力於國際發展和人道主義議題的研究,1960年創辦。據美國賓夕法尼亞大學“智庫與公民社會項目”(TTCSP)2019年1月發佈的《全球智庫報告2018》(2018 Global Go To Think Tank Index Report),海外發展研究所在“全球頂級智庫(美國和非美國)”分類排名中列第73位。

以下是對該報告執行摘要的全文翻譯。發佈該譯文不代表我們對其中觀點的認可,請讀者明察。

澳州一處露天煤礦。Chris Stowers 圖

早在十年前的二十國集團(G20)匹茲堡峰會上,各成員國政府就已承諾逐步取消對化石燃料的補貼,然而直到現在,G20政府每年仍繼續向化石燃料的生產和消費提供數十億美元的支持。本報告發現,G20國家每年僅對煤炭的生產和消費就提供了至少639億美元的政府支持,其中近四分之三的支持被發現是用於煤炭發電。

G20國家的二氧化碳排放量占全球總量的79%,在處理氣候危機需要G20國家的領導力和強勁行動力的時刻,這些國家的政府必須要擺脫對所有化石燃料的使用,其中包括煤炭。燃煤發電廠是2018年全球二氧化碳排放增長的最大單一因素, G20政府對煤炭的持續支持與達成《巴黎協定》的目標格格不入。再者,燃煤發電是造成空氣汙染和更廣泛環境汙染的主要因素之一,每年造成數十萬人死亡。

然而,我們的分析發現,G20政府每年繼續通過276億美元的國內和國際公共財政、154億美元的財政支持,以及209億美元的國有企業投資來支持煤炭。這包括:通過一系列手段來增加煤炭產量、燃煤發電以及其他煤炭和燃煤電力消費,還包括打著幫助煤炭轉型的旗號所提供的支持。必須指出的是,這些數字有可能大大低估了實際提供的支持數量,因為許多措施難以確定或量化。

我們同時也發現,政府對燃煤發電生產的支持也有所增加,從每年僅172億美元(2013年至2014年的平均值)增加到每年近473億美元(2016至2017年的平均值)。

在G20各國間,支持來源與從這些支持中受益的活動不盡相同:

•在公共財政方面,G20峰會今年的東道主日本依然是海外最大的煤炭公共財政提供者之一(每年52億美元),這有可能損害日本首相安倍晉三有關他國政府應升級應對氣候變化行動的呼籲的可信度。

•中國作為世界上最大的煤炭發電和工業用煤消費國,在2014年就承諾截至2020年將煤炭消費降低到能源消耗總量的58%或以下。然而,中國還在繼續向海外煤礦開採和煤炭發電提供國際財政支持(每年約95億美元)。

•印度的銀行系統由其國內的公共機構主導,這些機構每年為該國的煤炭開採和燃煤發電提供大約106億美元的公共財政支持。這給該國的金融業帶來了巨大挑戰,由於向清潔能源過渡,煤炭資產處於破產的邊緣,該國金融業逐步遭到削弱。

•加拿大、中國和德國等政府一直都在為礦區生態恢復以及幫助煤礦工人和社區提供支持。然而,關於支持的受益者以及有關逐步淘汰的承諾和最後期限的任何附加條件的信息都非常有限。

我們的研究還發現了由政府提供的據稱是支持能源轉型的許多機製,但實際上這些機製繼續支持燃煤發電。其中包括在法國、德國、意大利、俄羅斯、韓國、土耳其和英國實施的容量機製(旨在保障供電安全)補貼,在歐盟排放交易體系(EU ETS)下向工業部門分配免費補貼,以及對利用碳捕獲和儲存技術進行燃煤發電和對生物質與煤混燒的研發支持。

一些國家還為燃煤發電的消費提供大量補貼。然而, 這其中的透明度非常有限,這些措施及相應的支持並不容易被察覺。雖然我們無法量化其中很多措施,但我們知道,例如,印尼每年提供超過23億美元的財政支持,其補貼發電廠的堂而皇之的理由是煤炭價格上漲,以及那些發電廠是在規定的價格內向國內消費者出售電力。在中國、印尼、墨西哥、俄羅斯和南非,有關低於市場價的消費電力供應的類似補貼也同樣存在;這些國家低於市場價的電力消費中,相當大一部分來自燃煤發電。

國有企業依舊積極參與煤炭開採和燃煤發電,然而它們本該是促進能源快速和“公正”轉型的關鍵。國有企業在煤炭領域的投資往往不受限製,中國和印度的國有企業每年分別投資近88億美元和64億多美元。

儘管面臨以上諸多挑戰,若干G20國家在近年來已經採取重要措施來擺脫煤炭生產和消費。其中包括加拿大和英國,它們共同創立了“助力淘汰煤炭聯盟”(PPCA)以加速全球從煤炭到清潔能源的轉型。PPCA成員國已承諾停止新建燃煤電廠,逐步淘汰現有的燃煤發電,並且限製各類煤炭融資。PPCA成員國現在包括G20成員國法國、意大利和墨西哥,以及非G20國家,加上美國、澳州和韓國的地方管轄區(subnational jurisdictions)。我們的分析發現,過去十年間,加拿大、英國和法國政府在國內和國際上都大幅縮減了它們對煤炭的支持。我們同時發現G20國家對煤炭的支持從217億美元(2013至2014年的平均值)下降到98億美元(2016至2017年的平均值)。

為避免危險的氣候變化並兌現它們對中止化石燃料補貼的承諾,G20必須承諾迅速結束對煤炭的支持。它們同時還必須承諾,截至2020年開展對煤炭和其它燃料補貼的同行審查,並建立一個跟蹤中止補貼進展和分享經驗教訓的常規流程,由此增加透明度。中止環境補貼將帶來環境、社會和經濟效益,包括為低成本清潔能源設定公平的競爭環境。G20必須在現有努力的基礎上再接再厲,確保能源轉型補貼不流入煤炭補貼上,並且任何賸餘的支持都用於確保為煤礦工人和社區提供快速和“公正”的過渡。

作為更廣泛的煤炭轉型的第一步,G20必須:

•立即同意全面逐步取消政府對煤礦開採和燃煤發電的支持。

•到2020年完成對煤炭和其它燃料補貼的同行審查。

•建立國家層面的計劃,以中止政府對煤炭的支持,確保:明確目標為協助能源過渡的機製不支持煤炭生產和消費;任何賸餘的支持用來幫助煤炭工人和社區的“公正過渡”,並且能在能源轉型期間著眼於最弱勢群體。

•在G20能源部長會議中設立常設議程項目,在經濟合作與發展組織(OECD)、國際能源署(IEA)和國際貨幣基金組織(IMF)以及其它有影響力組織的幫助下,分享逐步取消政府對煤炭和其它化石燃料支持以及跟蹤取消煤炭進展的經驗和教訓。

同行審查應以阿根廷、加拿大、中國、德國、印尼、意大利、墨西哥和美國已取得進展或者已經完成的審查為基礎,也將受益於一個擴大的審查範圍,包括利用公共財政和國有企業投資提供的支持。

(執行摘要由何亮譯出。原報告作者:Ipek Gençsü、Shelagh Whitley、Leo Roberts、Christopher Beaton、Han Chen、Alex Doukas、Anna Geddes、Ivetta Gerasimchuk、Lourdes Sanchez 及Anissa Suharsono。插圖系原報告封面配圖。)

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