智庫觀察|中國官辦智庫參與政府決策面臨哪些問題
2019年07月31日17:22

原標題:智庫觀察|中國官辦智庫參與政府決策面臨哪些問題

我們將官辦智庫細分為:官方智庫和半官方學術性智庫。

官方智庫主要是指從屬於各級黨政機關的政策研究諮詢機構,由各級政府直接提供財政支持,研究的項目和方向也都來自於接收政府的指定安排。如國務院發展研究中心、國家發改委下轄的宏觀經濟研究院以及隸屬於中國海軍的軍事學術研究所等。

半官方學術性智庫在我國主要是指整個社科院系統、中科院下屬部分研究所以及地方各級社科聯等社會團體。在性質上屬於學術機構,皆為具有獨立法人資格的事業單位。

半官方智庫與官方智庫的區別在於:半官方智庫在進行政策諮詢的同時還需要承擔學術理論研究的任務,其次在課題的來源上不局限於政府項目。但是在經費的扶持、機構的發展方向以及機構領導的人選等方面都需要受製於政府,所以這樣的局面大大影響了半官方學術性智庫研究的獨立性。

我國官辦智庫參與政府決策面臨的主要問題

1.獨立自主研究空間不足

由於官辦智庫在研究經費上對政府部門的依賴,造成最終課題的結論受經費提供者影響的可能性較大。與此同時,官辦智庫的自主選題也缺乏其他渠道上的經費保障,這就使得政府課題成為了官辦智庫存在的唯一價值體現。不得不考慮,官辦智庫是否會出於經費利益上的考量而影響其觀點的中立性。

2.組織競爭力不強

近幾年來我國智庫的整體發展環境大為改善,但官辦智庫的主導地位並未改變。據上海社科院發佈的《2017年中國智庫報告》顯示,2017年我國的活躍智庫數量總計為464家,其中由各級黨政機關、事業單位設立的,具有行政依附性的官辦智庫共有260家,其數量位居各類型智庫之首。

該報告對我國智庫綜合影響力進行了年度排名,官辦智庫包攬前十。可見,現階段我國智庫體系尚未形成完善的競爭機製,體製外智庫仍然無法對佔據主導地位的官辦智庫形成足夠的壓力。從而導致競爭性思維缺乏以及組織競爭力弱化的現像在官辦智庫中存在。

首先,從官辦智庫的組織內部來看,機構本身即為機關事業單位,研究者和職員屬於政府公務員或參照公務員管理編製人員,在人員的考核上,職務、工齡、職稱等因素占較大比例,而績效考核的比例並不突出,缺乏激勵機製和獎懲動力,易造成組織內部沒有競爭的思維和心態。

其次,從外部環境上來看,我國的官辦智庫與市場聯繫不夠緊密,缺乏對社會的適應能力。由於我國的國情以及相關政策,政策研究領域的開放程度存在過分限製的現象,民間資本在該領域中所占比例較小,主要還是以政府資金為主。而官辦智庫的性質在這種現狀下會更容易得到政府的青睞,以2018年國家社科基金項目立項結果為例,除高校系統外,其餘課題項目大多被官辦智庫所獲得。其中,社科院系統立項210項,黨校系統96項,軍隊系統47項,而各級黨政機關及其他立項數為98項。

這樣的現狀容易滋生組織的惰性,忽視對自身學術科研能力的要求,而一個智庫的競爭力卻恰恰體現於此。

3.決策諮詢職能發揮不到位

官辦智庫受政府決策者的製約較大,決策諮詢的職能無法發揮到位。這主要表現在以下3個方面。

(1)官辦智庫較多提出積極的、建設性的諫言獻策,較少提出帶有批評性和公眾監督性質的建議。

(2)我國官辦智庫專家的意見有時會帶有明顯的政策傾向性。

(3)部分研究人員習慣於在理論書籍和統計年鑒上找數據、找答案,缺少走入基層,親身實地調查研究的態度和動力,這樣的研究結果不可能具有說服性,也不可能對決策諮詢產生實際意義。

4.政府扶持力度不夠

政府在資金和法律支持上的缺失,是我國官辦智庫難以發揮決策諮詢作用的重要外因。由於我國的官辦智庫屬於體製內的機構,其經費主要來源於財政撥款。但對於部分地方官辦智庫而言,如果只依靠於每一年度的財政撥款難以支持其研究項目的正常進行,也無法聘請更多的優秀研究人員參與到課題之中,甚至因為財政的拮據需要將一部分重要研究課題暫時擱置。其次,我國“十二五”規劃綱要未對智庫機構在政府決策諮詢過程中的權利、義務、運作方式、監管手段以及成果評估等方面加以法令上的規定說明,這直接造成了當前我國整個智庫體繫在政府決策過程中始終處於一種可有可無的尷尬境地。

5.技術支持建設不完善

目前,我國信息情報網絡的建設水平較低。

官辦智庫在專業化信息支持部門以及信息人才隊伍建設的投入雖逐年增長,但與發達國家相比依然存在較大差距;其次,在信息系統的發展程度上有所滯後,對網絡數據缺乏有效的收集利用,這容易導致各智庫的信息系統被相互割離,各系統之間存在信息自衛性過度的現象,信息的準確性和真實性沒有保證,從而無法形成一個強大、可共享的信息集合。

此外,信息處理的技術水平並不理想,這導致智庫對信息的收集、分類及管理能力相當有限,當面對新的問題時無法得到準確、及時的反饋。面對這一現狀,我國任重而道遠。

6.內部運行管理機製不夠健全

我國官辦智庫並不是一個具有獨立運作能力的個體。由於對政府的依賴,使其從成立之初就存在著一些“先天的缺陷”。

首先,在項目研究上,主要還是在依靠研究人員的個人研究,集體合作的現象較少,難以發揮團隊協作的能量。

其次,在科研考核上,由於職稱評審體系,研究人員為了自身的發展,對發表期刊論文以及承擔課題的重視度超過了實際的社會調研,這嚴重影響到科研成果的實用性;官辦智庫對研究人員的考核也缺乏明確的標準,有的有標準但難以嚴格執行,無法起到激勵的作用。

第三,在人員的流動上,官辦智庫的專家與政府決策層存在相互流動的渠道,但在實際操作上不夠徹底,導致政策的研究結果無法完全轉化為最終決策。

最後,科研成果的推銷機製存在缺失,由於科研項目多來自於政府,且研究成果多以學術期刊論文和著作的形式發表,缺乏向社會大眾主動宣傳的意識,對社會的影響不足。

7.人才結構不盡合理

首先,除了中央和省級官辦智庫利用自身優勢能夠吸引到高層次人才外,不少基層官辦智庫的研究人員素質和研究水平偏低,甚至一度成為了安置退居二線人員和閑置人員的名譽性組織,這對官辦智庫的研究質量和組織形象都產生了極大的負面影響。

同時,人員的知識結構也存在失衡的現象。我們以美國國會研究部(CRS)為例,其860名職員是由經濟學家、法律學家、社會學家、生物學家、信息工程師以及圖書館館員等各專業研究人員所組成,當面對來自國會的分析性、專業性諮詢時,各學科研究人員組合在一起,開展合作並給出最優的解答。

反觀我國官辦智庫的人員結構,則大多以社科類畢業生為主,專業主要集中在中文、哲學、曆史、經濟等,自然科學類專業占比較少。這種失衡的專業知識配置嚴重削弱了諮詢成果的真實性和科學性。此外,相當一部分官辦智庫的領導者來自於政府官員,其對於機構的管理參考政府機關的模式,沒有考慮到政策諮詢部門以學者為主的特殊性,人員的選拔、考核以及激勵等各項內部管理製度缺乏實用性,這直接導致了官辦智庫“人浮於事”現象的存在。

提升我國官辦智庫參與政府決策水平的路徑

1.優化官辦智庫發展的外部環境

(1)營造良好的意識環境。一方面,決策者必須摒棄“官本位”的決策思維,大力推進決策過程的民主化、科學化。決策者應集思廣益,鼓勵官辦智庫展開獨立的調查研究,對不同聲音,給予足夠重視。

此外,決策者需要利用多種途徑,特別是互聯網,建立起與社會各階層的互動渠道,提高政府的信息透明度。

(2)擴大官辦智庫的自主性、獨立性。首先,政府應在對官辦智庫的職能定位上進行調整。官辦智庫應為隸屬於或依附於政府的獨立部門,專門負責政府的決策諮詢以及理論研究工作,作為決策諮詢子系統獨立存在於我國的決策體製當中。

其次,政府需給予官辦智庫的研究人員較為自由的決策參與氛圍,避免對其研究活動的干預和限製。

此外,政府需將官辦智庫從繁雜、具體的行政事務性工作中脫離出來。

最後,要避免政府“定製諮詢結果”現象的發生,決策者不能利用政治權力去影響最終的研究數據。

(3)推進決策諮詢的製度化建設

我國目前尚未製定關於決策諮詢的專門法律。機成熟時,製定出有關決策諮詢的專門法律,該法令中應以“諮詢論證是決策過程的必要環節”為原則,明文規定官辦智庫的具體定位、責任,明確相關人員的權利和義務,詳細註明決策諮詢活動的地位、功能、實施流程和注意事項。

信息交流需要製度化建設。我國政府部門應根據各地區的《政府信息公開規定》,允許並鼓勵民眾依法獲得政府信息,應打破原有較為封閉的決策體製,鼓勵官辦智庫多深入民間、多探訪調查、多舉辦交流活動。

完善責任追究製度。我國政府應設立相關法規,對決策諮詢活動的參與者進行責任認定,這其中包括了政府決策者和智庫專家;對決策諮詢過程的方式、步驟以及可能出現的問題等細節都做出製度性的規定,如果違規,則進行責任追究。

(4)加大政府扶持力度。

政府給予智庫體系提供適當政策傾斜,促進官辦智庫快速發展,這些措施主要包括人才引進、資金使用、稅收優惠以及社會資金募集等諸多方面。

給予財政上的扶持。可借鑒西方先進經驗,通過設立研究基金方式,為官辦智庫提供比較穩定持久的經費來源。例如我國現已成立的“國家自然科學基金”、“國家社會科學基金”以及各省市的地方性“社會科學基金”。

鼓勵官辦智庫為企業和社會團體提供諮詢服務。這類課題可獲得充足的資金支持,減輕政府財政負擔,增強組織的生存能力和競爭能力。如國務院發展研究中心與中國建設銀行圍繞防控金融風險、深化金融體製改革等重點領域開展合作研究,廣東省社科院與廣東省絲綢紡織集團共同開展“一帶一路”相關研究工作,以及遼寧省社科聯與大連金重集團建立對接聯繫合作等。

2.強化官辦智庫的內部自身建設

(1)構建科學合理的機構設置。一方面,使用製度手段適度剝離官辦智庫的政府屬性。另一方面,在人員編製上去行政化,採取科研人員與行政後勤人員並行的雙軌製管理模式,並採用政府僱員製。

(2)提高政策諮詢水平。首先,在研究理論和方法上應積極探索創新,借鑒國內外優秀的理論成果和經驗,利用科學、先進的研究手段釐清問題,給出最優的政策諮詢建議;其次,將研究重點放在對社會現實問題的調查研究上;第三,注重學術研究的積累,專家學者應依靠自身的學術專業優勢,在某一領域進行長期的深入研究,形成豐富的學術理論積累,能夠提出具有科學性、前沿性的主張解決相關的政策問題;最後,重視信息數據庫建設對決策諮詢工作的支持作用。應在組織內部建立起信息中心或圖書館,專門負責文獻資源和數字信息的收集、分類和管理,並且重視網絡數字資源的利用與開發,依靠信息技術專業人才構建專題數據庫以及信息共享系統,為決策諮詢研究提供參考與支持。

(3)改革內部管理機製。

在人員的引進和培養機製上,進行公開招聘,採用筆試加面試的模式,擇優錄取。

在人員的培養上,官辦智庫應想方設法提高研究人員理論聯繫實際的能力,建立完善的人員交流學習的機製,積極派遣行政管理人員赴高校學習先進的公共管理理論和經驗;利用自身優勢,定期提供研究人員與決策者互動交流的機會,幫助他們瞭解政策動向,或提供給他們前往國內外優秀智庫獲取前沿學術知識的機會。

在內部考核機製上做出適當改革。考核側重點應放在“研究人員參與政策過程起到的作用如何”,更加強調利用學術理論解決現實問題的能力。內部人員堅持定崗定職的製度,不同崗位執行相應合理的考核製度。

在資金管理機製上。在保證研究工作正常進行的情況下,精簡機構運行和研究諮詢活動的開支。

(4)提升人才素質,優化知識結構。

提升人才素質方面,我們應重視以下三點。①思維獨立性,政策研究組織需要獨立性,研究人員同樣應具備獨立性。②全面的知識儲備,研究人員不僅需具備社會科學的專業知識,還應對自然科學有所瞭解,掌握多學科知識,加以綜合利用,便於處理現階段越發複雜的社會問題。③較強的創新能力。

知識結構優化方面。一方面吸收不同學科領域人才,組成高效合作團隊;另一方面則是要優化研究人員年齡結構,杜絕隊伍發生過於老化或一味年輕化的現象,對於人才隊伍的建設應採取以老帶新、中青年為主體的原則。

(5)建立良好的互動機製,擴大自身影響力。

首先,建立多樣化的互動機製與政府決策者展開交流,在向決策者傳遞政策建議的同時,獲取政府的決策動向。如江蘇省社科院與南京大學長三角發展研究中心聯合舉辦的“江蘇發展高層論壇”,會議邀請高層官員與會,同官辦智庫的學者展開交流,通過這樣的方式可直接將具有預見性的諮詢建議與具體的政策問題相結合,有助於推動政府決策的科學化發展。

其次,加大官辦智庫與政府人員上的交流互動,智庫可將研究人員輸送到政府任職,政府則應鼓勵有能力的公務員加入到政策諮詢機構中進行研究工作。此外,官辦智庫還可聘用現任政府官員或離任幹部進行合作研究、專題調研。

強化與高校之間的互動機製。官辦智庫通過舉辦學術活動、安排人員前往高校參觀學習以及吸收高校學術骨幹參與課題項目等方式,在學術、人員方面與高校建立一套完備、順暢的交流渠道。

構建與社會民眾之間的互動機製。官辦智庫需主動將研究成果、現階段熱點問題的解析、研究進展等內容整理後公開發表;適時開展民意調查問卷活動,收集民情;加大在新聞媒體上的宣傳,在主流報刊上撰稿,參加關於熱點時事問題的電視訪談類節目,直接與大眾面對面交流;建立官辦智庫自己的網站,對機構及研究內容進行介紹,利用電子郵件、論壇和微博等方式與民眾展開互動,力求達到最廣泛傳播信息、最深入瞭解民意的效果。

(本文作者係江蘇省社會科學院圖書館官員。本文首發於《智庫理論與實踐》,澎湃新聞經授權刊發,刊發時有刪節)

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