揚州耗資近百億造350座公園:投入與產出難平衡
2019年06月25日07:38

  原標題:揚州耗資近百億造350座公園:利益權衡是難點

  來源:中國新聞週刊

  公園成為觀察這座城市發展的新視角

  公園體系也成了主政者經營城市的手段

 宋夾城體育休閑公園。圖/IC
 宋夾城體育休閑公園。圖/IC

  揚州造園記

  《中國新聞週刊》記者/胥大偉

  發於2019.6.24總第904期《中國新聞週刊》

  近日,揚州市委書記謝正義出版了《公園城市》一書,在這背後是揚州曆時5年的“公園城市”實踐。

  在這5年間,揚州興建了350座公園,密度達到“10分鍾可達”的程度——無論是走路、騎行還是開車,10分鍾之內,都可以抵達一座公園。

  在揚州的“造園”曆程中,公園成為了觀察這座城市發展的新視角,公園體系也成了主政者經營城市的手段。

  公園猶如杠杆,撬動著土地價值,吸引產業和人才,公園建設由上至下,被層層推進著,其間伴隨著爭議,甚至曾給這座城市的主政者帶來壓力。

  隨著越來越多的公園建成並投入使用,公園投入與產出之間的矛盾並未消弭,管理和維護等方面的問題也逐漸顯現。

  公園的價值和效益該如何評估,這道“填空題”,答案待解。

  “造園”的揚州樣本

  2012年底,位於揚州瘦西湖畔的“老體育場”動議拆遷,引發了一場聲勢不小的信訪風波,一時間,揚州的市長信箱和網絡論壇被各種批評和抗議之聲“塞滿”。讓這座城市的主政者感到困惑的是,為何市民對一座已無多少使用價值且老化嚴重的體育場的存廢如此在意,而更大更現代化的新體育場已經在建。

  多輪的調查發現,反對拆遷的主要是周邊的居民,問題的癥結也被找到,市民真正在意的不是老體育場的看台,而是體育場里的那條400米跑道;擔心的也不是拆掉體育場,而是擔心失去鍛鍊的體育場地。揚州主政者意識到了老百姓對運動公共空間的迫切需求。

  揚州的決策層決定,老體育館拆除後,將距離不遠的宋夾城考古遺址公園,打造成免費的體育運動休閑公園,先後投入2.5億元進行建設。

  宋夾城位於瘦西湖風景區核心地帶,原本打算在此建一個商業價值頗高的渡假村。宋夾城風景區管理處副書記陳煒告訴《中國新聞週刊》,宋夾城區域經過整體動遷和生態修復,相關投入高達十多億元。整個決策過程伴隨著爭議,“有過不同的聲音,但最後還是決定還百姓一個公共空間。”陳煒說。

  2014年4月,宋夾城體育休閑公園建成開放,第一年就接待市民遊客400多萬人次,成為揚州最火的公園。揚州“造園”的帷幕就此拉開,宋夾城也成了揚州公園建設的樣板標準。

  揚州大學建工學院副院長、揚州市規劃局原總規劃師劉雨平是揚州公園城市建設的智囊之一。在劉雨平看來,揚州已經形成了一個比較完整的公園體系。揚州的城市公園體系由大型綜合公園、社區公園和口袋公園構成。

  從城市整體的規劃角度來看,揚州以公園作為城市的重要節點,以沿路沿河綠化將城市綠地系統連為一體,錨固城市形態。公園體系作為城市規劃建設的重要組成部分,在規劃上打破行政區劃的界限,統籌佈置城市生態空間。

  揚州市住建局黨委委員、園林管理局副局長陸士坤接受《中國新聞週刊》採訪時,總結了揚州公園建設在土地資源利用方面的兩大特點:一是捨得把黃金地段拿出來做公園,二是注重對於一些荒灘、垃圾場和城市窪地的修復、開發,將其建成公園。例如,占地二百多畝的揚州“花都彙”生態公園,原先是垃圾填埋場,東南片區的七里河公園,則是由工業地塊改造而來。

  劉雨平認為,公園絕不是滿足一個單一的目的,需要形成一個體系,並進行系統的搭配。在劉雨平看來,公園的“大、中、小”搭配不是數量上的“好看”,而是要滿足居民不同的使用需求。

  揚州的經驗是公園的建設要和揚州的地形地貌結合起來,因地製宜利用空間建公園,而不是一刀切去做事。在揚州的公園城市建設實踐中,新城區與老城區公園建設則是兩個不同的思路。

  在新區的規劃中,揚州往往把大型公園作為規劃的核心,首先考慮是中心公園的選址。新區“七通一平”後,往往先在中心區域規劃建設生態體育休閑公園,然後按照“公共空間—公共服務—居民住宅”的建設時序,佈局學校、商業設施、商品房等。以位於揚州西區的明月湖公園為例,2005年,揚州開始開發新區新城,利用原有河道開挖明月湖,建設中心公園,並在周邊佈局公共服務設施、大型商業綜合體、劇院和交通樞紐。

  揚州住建系統一位官員對《中國新聞週刊》表示,新區進行規劃的時候,把公園作為核心要素進行規劃,公園位置先定下來再進行周邊配套規劃,就可以把這一區域整體盤活,“如果等這一塊地方繁榮起來以後,再回過頭來去補建公園,可能付出的成本代價和阻力就會很大。”

  對於街巷狹窄、公共設施陳舊、配套服務設施差的老城區而言,本身可供開發的建設用地就很少。揚州舊城區改造的路徑就是“雙修”,即生態修復和城市修補。除了在老城區適當改造提升公園品質和增加公園數量外,還可以通過將老城區舊有的景觀、空地加以利用,打造新的社區公園。在推動“城中村”改造過程中,如果該區域沒有公園,“城中村”拆除後整體改為公園。

  涉及曆史街區的改造則是另一個難題。揚州作為一座古城,其曆史街區具有建築密度大,公共空間缺乏,可用於建設開放空間的用地少等特點,想要“見縫插針”建公園幾無可能。口袋公園則被視為解決曆史街區建築密度過大、公共空間缺乏的一把“鑰匙”。通過將曆史街區“邊角料”的廢地加以利用,將其建成“口袋公園”。這些規模很小的城市開放空間,散落在城市結構中,成為供居民休憩娛樂的“氣眼”。劉雨平認為,這種針灸似的建園方式,能夠提升老城區的活力。

  揚州市委書記謝正義曾表示,揚州城市發展最可貴之處就是在推進現代化進程中,沒有像一些地方搞大拆大建、一味地建高樓大廈,而是很好地延續和保存了傳統。

  層層推進

  揚州之所以看重“公園”,與揚州對自身城市定位的認知和本身城市的特質密切相關。揚州市委書記謝正義曾表示,揚州不可能像上海、紐約一樣構建國際化大都市,反而歐洲一些雖然小卻極富特色的城市則值得學習借鑒。近十年間,揚州並未把主要精力放在搞“千城一面”的土地開發,而是從總體上保持古城的曆史風貌。揚州精緻的消費文化和豐富的園林資源則成為這座城市的內在特質。

  然而在公園城市的建設過程中,城市的主政者依舊是決定性力量。謝正義在其撰寫的《公園城市》一書中亦坦言,決策建公園,最難的是利益的權衡和博弈。以宋夾城為例,一塊“黃金地塊”是賣地皮作商業開發,還是種樹建公園,兩者之間在經濟上相差幾十億。在利益的權衡和博弈過程中,牽扯到部門的利益、年度考核指標,甚至需要背負地方經濟發展的壓力。

  在揚州公園城市的建設過程中,公園建設是由上至下,層層推進的,其間伴隨著爭議,甚至需要不斷地在推進過程中“統一思想”。

  揚州連續三年將公園體系建設目標列入市委、市政府民生“1號文件”進行考核,形成“市級公園行政主管部門、縣(市、區)級公園行政主管部門、公園管理單位”三級公園管理網絡,並建立市、區兩級考核製度,將考核結果與管理經費掛鉤。

  揚州市住建局黨委委員、園林管理局副局長陸士坤告訴《中國新聞週刊》,每年的公園建設任務是下達給各區縣,並在年底進行考核,相關目標任務必須完成。

  在資金保障上,揚州市政府把公園建設納入國民經濟和社會發展計劃,各級政府以及功能區管理委員會將公園建設和管理經費納入財政預算,政府每年從土地出讓金中拿出5%用於植樹造林和城市綠化。

  在立法方面,揚州通過製定《揚州市公園條例》,對揚州公園體系建設不會因為領導人的變更而發生變化、公園數量和麵積不得減少、公園三級管理架構的主體及其職能等事項作了明確,並賦予公園管護單位一定的權限。揚州人大連續三年都是將公園建設作為調查的議題,每年針對公園進行專項督察。

  揚州“公園城市”的推進過程中,城市主政官員的理念則被貫徹到底,甚至細化到樹木的栽種方式,例如重點推薦的源自歐洲的“樹陣景觀”。陸士坤告訴《中國新聞週刊》,揚州市財政配有專項獎補資金,去年僅綠化獎補資金就達5000萬元。

  對於“公園城市”建設,揚州城市資源的傾斜力度是強有力的,然而另一面則是相對“弱勢”的園林部門。

  曆史上,揚州許多旅遊景點被園林、文化、文物、宗教等部門分散管轄,某種程度上,揚州的城市旅遊依舊非常依賴傳統的瘦西湖、個園、大明寺等知名景點,旅遊收入沒能擺脫“門票經濟”的束縛。

  在揚州的園林管理體系中,瘦西湖風景區地位超然。宋夾城風景區管理處副書記陳煒告訴《中國新聞週刊》,瘦西湖蜀岡風景名勝區管委會是直屬於揚州市的準一級政府。這就意味著它擁有準一級編製、財政,稅收包括綜合執法機構。而園林部門則由於所轄資源有限,長期偏於“弱化”。陸士坤坦言,以往園林部門在區縣並無處室,屬於單打獨鬥,工作推動比較難。

  在今年的新一輪機構改革中,揚州不再保留單獨設置的園林管理局,江蘇省內傳統旅遊城市南京、蘇州、無錫仍保留園林局。相比於鎮江等城市把園林歸併於旅遊部門,服務於旅遊業不同,揚州原園林管理局的相關職能併入住建局,其服務於城市建設的用意更加明顯。

  同樣在推進“公園城市”建設的成都市,則將原市林業和園林管理局、國土局、建委、龍泉山城市森林公園管委會等部門職能進行整合,設置成都市公園城市建設管理局。希望優化職能配置、提升行政效率,避免力量分散、統籌協調不足、多頭指導、多重彙報等問題。

  南京大學建築與城市規劃學院教授王紅揚接受《中國新聞週刊》採訪時表示,建設“公園城市”的過程中,是否設立新部門並不是關鍵,關鍵是做好整合工作,完善頂層設計,本質上是要推動整個城市的治理現代化。

 市民在揚州市荷花池公園內休閑娛樂。圖/IC
 市民在揚州市荷花池公園內休閑娛樂。圖/IC

  “造園”背後的“賬本邏輯”

  2014年揚州主城區啟動城市公園體系建設,至2018年累計投入近百億元,高投入引來社會上“議論紛紛”。

  公園的價值和效益如何評估?劉雨平認為,公園的價值是潛在的,很難對其經濟價值和效益做到量化評估。多位揚州官員對《中國新聞週刊》表示,短期看,建公園的效益不如引進一兩個大項目來得快,但從全局發展的角度來看,公園建設能帶動城市環境更新,提高土地價值,吸引人才、聚集產業,為城市注入活力。

  作為揚州“公園城市”規劃設計的重要參與者,劉雨平告訴《中國新聞週刊》,揚州從一開始就沒有把通過公園來撬動土地升值,作為一個直接的目的。提升民生福祉,仍是揚州公園城市建設的首要目標。

  在劉雨平看來,近五年來,揚州並沒有把大量的精力放在房地產開發上,而是“紮紮實實地建公園,”但對於城市而言,有價值的土地永遠是稀缺的,公園對於提升周邊區域土地價值的杠杆效應明顯。

  揚州廖家溝中央公園周邊地價,從2014年的530萬元/畝上漲到2017年的682.67萬元/畝;非城市中心區域的師姑塔公園周邊地價,從2013年的347.33萬/畝上漲到2017年的644萬元/畝。三灣公園的建成開放,使得周邊安置小區二手房報價半年上漲23.74%,商品房價格上漲21.32%。宋夾城公園周邊一小區房價從2014年的11860元/平方米上漲到2017年的14044元/平方米。揚州本地學者所作的一項調查顯示,74.5%的受訪者認為“有城市公園配套”是買房的“重要”因素。

  另一方面,揚州的主政者認為公園建設潛移默化中提升了城市的吸引力和競爭力,吸引人才、聚集產業,促進城市二次增長。在公園城市建設的大背景下,以軟件信息產業為代表的投入產出率高、就業層次高、自然資源或者是土地資源占比小的創新型新經濟成為首選,這也意味著揚州給相關產業落地,設置了門檻。

  據宋夾城風景區管理處副書記陳煒介紹,瘦西湖風景區嚐試“公園+產業”的模式,希望能吸引更多的總部經濟落地。在各地招商優惠政策趨同的當下,揚州希望憑藉優美的環境和完善的配套服務來“引鳳築巢”。在廖家溝城市中央公園的周邊,揚州選擇佈局科技產業綜合體、實驗室、專家樓和人才公寓,在三灣公園周邊建設智穀,引入企業總部、科技綜合體,樓宇成為這些新經濟模式的載體。

  劉雨平認為,在知識經濟時代,公園這類的公共空間給人提供了交往的場所,知識的互動共享對城市影響巨大。

  在公園城市的推進過程中,揚州的執政者們希望形成一種共識,一個城市對於公園的建設不能只算“小賬”,而要算“大賬”。公園建設雖然讓城市失去某個單塊土地開發的短期經濟利益,但卻可使城市獲得經濟、社會、生態等方面的綜合收益。

  受訪的官員們均表示,“公園效益顯現需要一個長期的過程。”

  投入與產出難平衡

  截至目前,揚州全市共建設350多個公園,其中,主城區共有大大小小的公園200多個。根據相關規劃,至2035年,揚州市中心城區共計規劃公園321座。隨著越來越多的公園建成並投入使用,公園投入與產出之間的矛盾並未消弭,管理和維護等方面的問題也逐漸顯現。

  相關數據顯示,揚州一些公園規模較大,投入金額也較多。如揚州三灣生態公園一期總投資36億元、廖家溝城市中央公園計劃總投資 16 億元、邗江北湖濕地公園一期工程總投資約 5 億元、蔣王半島公園景觀綠化工程總投資 1.12億元。後期維護和管理成本同樣不菲。

  宋夾城體育休閑公園辦公室主任劉利明告訴《中國新聞週刊》,宋夾城公園屬於差額補助單位,即自主創收一部分,財政補貼一部分。宋夾城公園一年約有2000萬元的運維成本開支,而自身造血能力有限,絕大部分是靠財政的支付。據瞭解,揚州大大小小的公園,運維成本幾乎都依賴財政補貼。

  有學者建議社區和口袋公園可以主要靠財政撥付和募集資金,而市級、區級公園因為占地面積大、有較寬裕的發展空間,因而應有合適的商業模式,通過增加營業收入來增強自身造血能力,從而減輕財政負擔。

  一般而言,免費開放式公園的盈利方式包括: 常規收入,包括小門票的收入、購物點的收入、遊樂項目的收入、餐飲的收入或廣告發佈收入等;非常規收入包括展會和活動;還有招商引資的收入。

  宋夾城風景區管理處副書記陳煒告訴《中國新聞週刊》,宋夾城未來可能會在園區試水類似“shopping mall”(即購物中心)的商業模式,也會增加一些體育賽事和培訓業務。“希望通過環境吸引人氣,把人流轉化為消費。”陳煒說。

  中國旅遊研究院助理研究員戰冬梅認為,公園既然是公益性的,就不能特別著眼於它的造血能力。至於在開放式的公園內設置消費場景,則要因地製宜。戰冬梅建議可以嚐試一些夜間遊的項目,來增加一些適當性的創收。世界旅遊城市聯合會首席專家魏小安則認為,公園是公共產品,不需要造血。按照市民的逛公園需求,配置商業服務設施,即為合理。

  揚州大學建工學院副院長、揚州市規劃局原總規劃師劉雨平告訴《中國新聞週刊》,揚州建設城市公園體系,就沒有考慮短期內實現投入與產出平衡。劉雨平認為公園跟道路橋樑一樣,就是個公共設施。“公園有個好處,運作得好,效益會越來越增加,公園的價值可以慢慢去做。”劉雨平說。

  隨著揚州城市公園體系建設的深入,公園的數量和類型越來越多,公園分級分類標準及管理規範缺乏,導致公園之間管理參差不齊。陳煒認為,這一難題的關鍵是要執行標準化管理。而另一方面公園管理體製不順、公園管理相關的法律法規缺乏,則使得許多管理問題難以有效解決。

  揚州市住建局風景園林處處長陳靜告訴《中國新聞週刊》,作為一級園林管理部門,在日常管理中最大的難題是居民對公園設施、綠化的破壞,其次是噪音汙染、遛狗和占道經營。由於公園管理部門沒有執法權,只能依賴聯合執法來解決。

  劉雨平認為,公園維護不力,會帶來一個惡性循環。劉雨平建議公園應按照使用需求,合理規劃建設,對於使用頻率高的公園,就要大力維護,對於郊野公園可以建成自然式的免維護公園,以降低維護成本。

  製圖/王對對
  製圖/王對對

  避免一哄而上

  如今,越來越多的城市把目光聚焦到“公園城市”這一新概念上,然而目前“公園城市”仍沒有一個明確的定義,也沒有一個可控參考的範式。

  東南大學建築學院教授成玉寧認為,“公園城市”既不是“城市+公園”,也不是“公園+城市”,而是“城在園中”。考察公園城市應當是個系列指標,而不是一個單一指標,也不應當簡單的數據化,應當是一城一特色,一城一指標,這個指標是相對於這個城市的既有的自然本底而製定的。

  多位受訪專家表示,揚州並非是可以隨便複刻的樣本,公園城市得因地製宜,公園城市也是解決“千城一面”的一劑良方。

  揚州大學建工學院副院長、揚州市規劃局原總規劃師劉雨平認為,一些城市對“公園城市”存在理解誤區,公園建得越大越好,錢砸得越多越好,這就會形成新一輪的浪費。

  成玉寧則告訴《中國新聞週刊》,對公園城市的推動一定是講科學,絕不是搞運動。如果是一哄而上,會產生新的問題。成玉寧強調,要把“公園城市”這件好事引導到科學的路徑上,避免一本好經被歪嘴和尚給唱歪了。“城市不同於一座建築,唱歪了以後就是一個城市永久的遺憾。”成玉寧說。

  南京大學建築與城市規劃學院教授王紅揚表示,地方不能光把“公園城市”當成機遇,而是想著通過“公園城市”可以解決城市發展中的哪些問題。

  劉雨平認為公園城市建設之前,得做好頂層設計,城市得有一個戰略性的思考。在頂層設計上,成玉寧覺得首先要解決好兩性問題,也就是生態的敏感性和土地利用的適應性問題。其次是要重點處理好兩態問題,也就是城市的生態和城市的形態之間要耦合發展。

  戰冬梅對《中國新聞週刊》表示,公園建設不能要面子,搞政績工程,大筆的財政投入進去以後,後期難以維護,造成財政負擔。“我覺得出問題往往不是公園的問題,而是最初建設的時候缺乏有一個合理規劃。”戰冬梅說。

關注我們Facebook專頁
    相關新聞
      更多瀏覽