社區治理②︱如何化解城市社區的“中年危機”
2019年06月09日09:27

原標題:社區治理②︱如何化解城市社區的“中年危機”

中國全面推進住房商品化改革已有二十餘載,隨著小區住房年限的增加,首批商品房小區開始大規模地出現問題——房屋牆體破損嚴重,公共設備故障頻發,原有公共設施無法滿足居民需求等等。大規模來襲的“修繕潮”“更新潮”使得小區動用維修基金的需求明顯增加。

然而,由於早期規劃建設時管理製度和監督製度不健全,維修資金也成了一筆“糊塗賬”,現住居民又不願掏錢續籌,這批“無錢可用,無錢可籌”的小區如同人一般陷入了“中年危機”。

法律規定,公共設施設備維修涉及全體業主利益,應當由業委會決策,而業委會的決策又依賴於業主大會的召開,需要全體業主的表決與參與。一般認為,一群具有共同利益和目的的人,通常會為實現共同利益而組織起來採取集體行動。然而,經調研發現,面對社區公共事務,不同的行動主體會有不同的行動邏輯,難以形成統一的集體行動導致行動未達預期結果,即解決當代城市社區的“中年危機”。

奧爾森在集體行動理論中提出:“個人理性行為卻導致了集體非理性的結果。”當一個公共性問題亟需解決的時候,有些人出於自利心理會選擇“不作為”,等待別人花時間精力來解決,再共享成果,即“搭便車”,久而久之,越來越多人都會選擇袖手旁觀,導致公共空間運作的癱瘓。

需要強調的是,不單于傳統集體行動困境,即搭便車效應所帶來的低參與者,在積極建設的社區中還存在著由於鄰避效應所帶來的反對者。為提高居民的生活質量,社區會提倡多點安置的垃圾桶或者擴建停車位等,該類設施產生的效益是為全體小區居民所共享的,卻會對設施附近居住的居民帶來風險和弊端,所以沒人願意將這類具有負外部性的設施建設在自家門口,反對者的出現導致舉措難以落地。

因此,解決“中年危機”的根本方法在於:形成有效的集體行動。動員誰來整合、協調這些有著不同訴求的行動個體成為了業委會的首要任務。2018年2月,筆者深入上海市各個“中年小區”進行調研,與小組成員們一起開展了為期13個月的調查研究,探究業委會在社區自治中應對這類問題的策略與困境。

利用選擇性激勵作為基本策略

苑繡小區面臨著嚴重的車輛行使無序問題,小區內大部分車道較窄,僅能容納一車通過,又出口眾多,道路交錯複雜,建設初期的道路規劃已無法應對現今井噴式爆發的人均汽車保有量。道路行使改革迫在眉睫,規定落地的過程中總會出現犧牲部分居民利益的情況,於是業委會怎樣來說服這部分居民,讓他們心甘情願做出一定的犧牲是首要任務。

受訪小區改造後的停車位。作者供圖

調研小組發現,業委會在進行上門訪談、勸說時的基本策略通常是採取有針對性的、選擇性的激勵來進行社區整合動員。換言之便是,通過獎懲方式對集體內部成員實施有區別的待遇,促使個體參與集體行動。

最典型常用的便是獎勵,實施經濟利益誘導、心理預期誘導。一方面,順應業主自利心理的方法,讓他們瞭解自己在其中收穫的隱性收益,即自己是集體行動的最終獲益者。另一方面,順應業主的利公意識,為他們構建小區的發展藍圖,同時強調他們的重要性,鼓勵業主們為大家做好事,共建美好家園。同時,業委會主任也表示瞭解他們的難處,同時讚揚他們的“犧牲小我”精神,予以精神上和心理預期上的雙重激勵,促使集體行動的達成。

傳統的人情體面本該是和睦居民與業委關係的“潤滑劑”,但人情權力的濫用卻變成了小區治理的“致病源”。苑繡小區業委會主任提到,物業礙於情面壓力,不斷地給諸多“關係戶”免除停車費。停一輛車一年正常的收入是1800元,小區在2013年之前共有車輛800輛左右,物業卻僅能上交600輛車的停車費。追溯到更早年的2005年,物業一年上交的停車費僅有52萬元。

業委會主任向我們抱怨道:“物業公司沒辦法,它開展工作要方方面面的關係戶,所以2013年之前,至少有200輛左右的車子是被‘消化’掉了。”

於是,苑繡小區於2013年推行停車費改革,通過業委會、居委會、物業公司“三駕馬車”共同決議,要求每個擁有車的業主必須交停車費,三駕馬車的共議規程賦予了這項規定足夠穩固的合法性,促使該規定的落實變得可行而高效。但亂像一時間難以快速矯正,即使大部分業主開始繳納停車費了,依然有個別業主試圖破壞規則,拒交停車費。

面對這類只顧私利的業主,業委會對此採取了施壓措施,如訴訟、面子壓力等。苑繡小區業委會主任舉了個例子:曾有某處長要求免停車費, 他就以“去你單位給你反映你要免停車費”作為施壓,或是要求“關係戶”去貼告示,向小區所有居民索要他“免除停車費”的行政合法性,來應對這些胡攪蠻纏的人。

這場“關係戶”和“三駕馬車”的博弈,業委會成員作為主力,贏得了勝利,勝利背後是物業終於“如釋重負”,無需再為“看人情、免車費”兩頭受罪,承受來自關係戶和業委會的兩頭壓力。

運用社會資本提高業主參與度

大多數情況下,業主不參與社區事務是因為自身惰性或者積極性不夠,他們懶於通過複雜的程序去發表自己的意見,行使自己的權力。對待這類人群,業委會常常會以業委會成員、樓組長為載體,以上門訪談、勸說為手段,降低他們參與小區公共事務的行動成本。

此外,在問題解決的最終環節社會資本——“人情”發揮了極大的作用。私人關係網絡和社區網格化管理關係網絡共同組成了可供運用的社會資本。

業委會成員會先發動自己的私人關係網進行遊說,讓一群人帶動一群人。最後,業委會成員會聯合樓組長進行上門勸說,根據居民的心態勸其將心比心。當基層居委、業委成員作為外在的介入者,其立場是受到質疑的,但樓組長作為樓棟的一份子,無疑更有立場也更有效果開展勸說活動。

星海小區業委會主任向我們解釋了樓組長的重要性:“你跟她(樓組長)關係比較好的,通過她去做工作,就能層層帶動……其實樓組長還是做了不少工作,占了很大的功勞。那麼樓組長是我們的翅膀,是居委會的翅膀,我們要帶動他們飛,他們這個翅膀扇起來,我們就能飛得起來。”

建立公約以化解鄰里矛盾

隨著上海城市老齡化程度越來越嚴重,滿足老年人需求逐漸成為社區治理工作的中心,加裝電梯便是其中的典型難題,根據政策規定一幢樓只要有一戶反對,或超過10%的業主棄權便不可以安裝電梯。換言之,這需要整個樓棟內所有業主的理解和支持。

然而,電梯對於低樓層的住戶來說,是具有負外部性的公共設備,他們使用不到電梯卻會給他們帶來不好的效應,因此這些行動者往往會激烈地反對加裝電梯,統一的意見難以達成。“有的覺得遮光了、影響自家風水了,有的是噪聲。有的說我們現在不需要的,也有說沒錢的。還有的是因為平時的小積怨,輪到你求我了,我就不答應。”

對此,業委會常常選擇的策略是建立公約,保證樓上樓下鄰里和睦,雙方都考慮到彼此的利益。業委會主任在這裏充當了一個和事佬的角色,並且助力推行公約建立。公約不僅吸納了化解矛盾、促進鄰里互動等方面,還包含了費用分攤、未來維修護理等利益的協調。建立公約的過程實際上是相當於搭建一個化解積怨的議事平台,大家一起共同解決矛盾。同時,公約也是要求業主規範化自己的行為,類似於一個業主之間議事規則,管理規約里的所有條例對業主有一定的約束。

這些舉措的並行,促進了業委會工作的順利進行,動員了不同訴求的業主,緩解了社區的“中年危機”。對於部分自生力較差的小區,政府會有針對性的伸出援手,共建美麗家園。

應對“中年危機”終究需靠“自治之力”

政府在向缺乏公共維修資金或公共收益的小區伸出援手時,往往帶著建設一個有序有力的基層自治的目標取向,因此政府不會選擇向小區直接撥款,而是以提供具體的項目資金的方式進行自治扶持,最大化地避免資金流向不明等弊端,確保資金的使用效度的同時得以支配一個靈活的資源使用過程,用以培養業委的自主性與運行、落地能力。

同時,“不直接撥款”的行為也是政府所期待的社會自治力量緩解政府壓力的行動取向:社會力量的動力反過來可以緩解政府的壓力以形成應對危機的長效機製。

居委會作為三駕馬車中公權的管理者與行政合法性資源持有者,面臨著相當的責任壓力。它無法扮演一個“面面俱到”的管理者身份,而小區內諸多公共事務,諸如各類衝突、公共設施建造與維護、文化建設等繁雜事項由於體量巨大構成了其治理壓力。這也是為何政府希望社會治理“社會化”的主要原因——為了讓鞭長莫及的隱藏問題“有人管理”,在基層權力運作中也期待著良性的社會發育以承擔治理壓力。

在諸多自治事務中,政府作為治理主體,會為無力開展自治進程的某些自治力量提供一個外部機製——“政府托底”,即政府承擔這些自治事務或項目的成本。可以想見,諸多突然爆發的社區問題會更多地得到這種機製的幫助,而這也意味著某種程度上這是一種無法預見的財政支出,對於政府預算與財政來說構成一定壓力。

值得指出的是,在享受了“政府托底”的服務之後,“等靠要”的心理被助長,並且在利用政府撥款的過程中,由於這筆錢並非出自行動者,所以存在一定程度的資源浪費——人們會更少地在這類“被幫助”的事物中去注意使用效率。

相較於國家參與自治的宏觀目標,地方政府選擇托底與否的標準是繁雜的。在特定的時間背景條件下,政府要選出“最需要”的小區進行資金支持,而維穩邏輯、形式化邏輯等構建此種“需要”,勢必會造成不同小區之間的互相攀比。在這種結果下是“不穩定幻象”的持續,以及基層自治力量會利用政府的邏輯,採取更激進的行動來吸引政府的關注,這種畸形策略與政府再次拿錢出來平息的技術共同耦合,成為了政府與這些業委會之間的動態博弈過程。

七星小區業委會主任在談什麼樣的政府會選擇什麼樣的小區兜底時說:“一個居委要管七八個小區,有的居委還要管十幾個小區,他不可能將每個小區都托底,難以一碗水端平。所以,他必須就要進行篩選。”

訪談員問起為什麼隔壁兩個小區沒有那麼多資金支持時,他這樣回答:“跟那個小女生一樣,她先天長得就不漂亮沒辦法了,怎麼投錢都沒辦法施展開來。”

在居民自治提供的相對於國家直接管理的替代性自主網絡中,政府仍然扮演著極其重要的角色,其“托底”的行為簡單、易操作、衝突點少,保有一種表面上“皆大歡喜”的局面。但是相對於社會發育來說,仍然存在著隱患。

除了上文中提到的促進了小區發展以“不公平”為依據的“要錢”技術、開展博弈外,長期實行政府後備上位策略的小區中,自治主體會對政府托底產生依賴心理,對“資源”的期待會大大削弱自治力量的活力與能動力,與政府扶持社會發育的初衷相悖的同時,對於地方政府造成負擔,而對於社區自治力量走向成熟自主自治造成極大障礙。

社區治理問題長期由行政托底終究不是長久之策,只有在社區建立一個主動解決問題的內部機製,發揮社會的自治能力、使社區能自主消化問題才能解放這種壓力。從操作層面上來說,就必須在業委會和居民之間建立一個良性循環的社區信任機製,才能逐漸替代和打破社區居民“有事情找政府”的習慣意識,在社區環境內來解決問題。

中國基層社會自治發軔於城市社區中,如何在基層社會民主發展的宏觀目標下實現社區自主整合,以“自治之力”應對危機,擺脫對政府的“等靠要”心理至為關鍵。

(文中小區均為化名。本文出自”挑戰杯“全國大學生課外學術科技作品競賽參賽項目的田野調查。作者胡碧璿為上海大學社會學本科生。周茜、沈旭棋、葉姝琪、曾增、張海悅對本文亦有貢獻。)

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