23城人口持續下降 瀋陽鶴崗等資源型城市是收縮主力
2019年05月22日00:38

  23城人口持續下降 收縮型城市也許就在你身邊

  21世紀經濟研究院分析師 宋興國

  自從國家發改委4月在官方文件中首次提及“收縮型城市”後,對收縮型城市的討論不絕於耳。

  隨著城鎮化的加速推進,我國正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興”的戰略格局和空間組合鏈條。以超大、特大城市都市圈為核心,產業、資金、人才都會向加速城市群聚集。在這一背景下,一些正在“收縮”的中小城市,未來命運如何,頗受關注。

  哪些城市屬於收縮型城市?收縮型城市正面臨哪些問題?當城市不再長大該怎麼辦?

  21世紀經濟研究院分析師認為,一直以來,城鎮化的核心是“人”的城鎮化,目前我國有23個城市正在出現人口持續流失的狀況。進一步分析可以看出,這些城市面臨的城市發展模式轉型壓力較大。

  資源型城市是收縮主力軍

  根據住建部在今年1月發佈的《2017年城鄉建設統計年鑒》的數據,2017年,全國共有661個城市,其中地級城市294個,縣級城市363個。全國城區人口合計約為4.1億人,同比增長1.686%,城區暫住人口8164萬人,同比增長10.12%。

  所謂城區人口,按照住建部的定義,是指劃定的城區(縣城)範圍的人口數,以公安部門的戶籍統計為準。城區暫住人口,是指離開常住戶口地的市區或鄉、鎮,到劃定的城區(縣城)範圍居住半年以上的人員。根據城區戶籍人口與城區暫住人口數量,即可計算當地的城區常住人口。

  根據2014年至2017年的城鄉建設統計年鑒,21世紀經濟研究院分析師發現,相比2014年,2017年有127個城市的城區常住人口數出現了下降。其中,既有此前國務院曾公佈的69個資源枯竭型城市中的伊春、鶴崗等資源枯竭型城市,也有上海這樣的一線城市和瀋陽、烏魯木齊等省會城市。

  儘管在國外已有充分討論,但國內對收縮型城市尚未有明確的定義。研究機構“收縮城市國際研究網絡(Shrinking City International Research Network)”將城市收縮定義為:人口規模在1萬以上的人口密集城市區域,面臨人口流失超過2年,並經曆結構性經濟危機的現象。

  顯然,僅僅是城區人口下降,並不能完全說明城市在收縮,人口持續下降的趨勢是更為關鍵的一個指標。

  21世紀經濟研究院分析師發現,如果將標準劃定為在2014年至2017年間城區人口持續逐年下降的城市,則收縮型城市數量會大大減少。

  具體來看,661個城市中,有23個城市在過去幾年間出現了城區人口持續下降的情況。按照國家統計局劃分的區域標準,這23個城市主要集中在東北地區,占到17個,超過了總數的73%。其中,遼寧、吉林和黑龍江三省分別有5個、5個和7個。

  東部、中部和西部,分別只有2個、1個和3個。包括東部的廣東興寧和廣東揭陽;中部的河南北安和西部的寧夏石嘴山、四川什邡和內蒙古巴彥淖爾。

  值得注意的是,在這23個城市中,資源依賴型城市仍是主流,不僅包括遼寧阜新、黑龍江鶴崗和寧夏石嘴山等資源枯竭型城市,還有大慶、雞西等石油、煤炭資源尚未枯竭的城市。

  人口流出,用地卻在擴張

  根據發改委印發的《2019 年新型城鎮化建設重點任務》,收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。

  其中的“瘦身健體”,更多是指城市建設用地規模的控製。考慮到“以地謀發展”、以土地促進城市化的模式,仍然是我國眾多城市推進城鎮化的重要選擇,土地在城市發展過程中的地位仍然不能忽視。提升城市發展過程中對土地的利用效率,應當是這些城市下一階段工作的重點。

  21世紀經濟研究院分析師注意到,用城市常住人口數量除以城區面積所計算的城區人口密度,反映了城市對建設用地的利用效率,是收縮型城市從增量規劃轉為存量規劃過程中,一個值得重視的指標。

  按照住建部發佈的數據,上述23個人口持續下降的城市中,有14個城市出現了城區常住人口數量與人口密度持續雙下降的狀況。這也意味著,這些城市人口流失的狀況更加嚴重。

  在這14個城市中,又有10個城市人口密度的下降速度要快於其常住人口的流出速度。其中,遼寧鳳城和阜新、黑龍江北安、寧夏石嘴山及河南洛陽上述兩個指標的差異均小於1%,吉林德惠、黑龍江雞西和大慶的差值處於1%至2%之間,遼寧營口和黑龍江佳木斯則大於這一數字。

  21世紀經濟研究院分析師認為,對於這些人口持續流失的城市而言,其人口密度的下降速度如果顯著高於其人口流出速度,意味著這些城市在人口流失的同時,城市用地規模還在增加,這實際上形成了資源的錯配。

  不僅是人口流出,收縮型城市的概念還包括產業結構性衰退,城市空間和公共設施閑置與破敗等。

  一些觀點認為,城市過度擴張後,在產業增長減緩、人口流失的背景下,後續財政收入難以維護管理好公用基礎設施,這是美國“鏽帶”等城市收縮留下的直觀印象,也是更深階段城市收縮的體現。

  以遼寧阜新為例,數據顯示,2014年至2016年間,當地城市市政公用設施建設維護管理財政性資金支出從1.2億元增長至1.6億元,累計增長了28.9%,而相應的城市市政公用設施建設維護管理財政性資金收入從6.8億元增長至7.9億元,累計只增長了16.2%。

  儘管當地的收入總體仍遠大於支出,但支出增長速度顯著快於收入增長速度。此外,收入中大部分來自國有土地使用權出讓收入,且比例從2014年的55%快速上漲至61%,在未來建設用地指標可能受限的背景下,當地維持公用設施建設維護管理支出的壓力正在加大。

  (編輯:李博)

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