美國那點事丨特朗普懟“庇護城市”,“深挖細摳”總統行政權
2019年04月18日19:28

原標題:美國那點事丨特朗普懟“庇護城市”,“深挖細摳”總統行政權

美國總統特朗普 東方IC 資料圖

3月以來,由於美墨邊境羈押的非法入境移民數量創下新高,美國土安全部不得不在羈押期滿後釋放部分非法移民。4月11日,美媒援引內部人士消息報導稱,特朗普曾建議國土安全部將非法移民送至“庇護城市”(Sanctuary Cities)安置;4月12日,特朗普通過電視和社交網絡承認了這一提議,認為“既然民主黨的庇護城市總喊著要人,我們可以無限量供應”、“左翼應當非常歡迎才對”。

特朗普此次懟上“庇護城市”,可以看作他在2017年停止對部分“庇護城市”的聯邦執法撥款的行政令受挫的後續動作。儘管從數據分析來看,特朗普“庇護城市”=非法移民“大本營”的邏輯並不成立,但特朗普的目標顯然不僅僅是針對非法移民那麼簡單。

“庇護城市”≠非法移民“大本營”

“庇護城市”運動起源於上世紀80年代初。當時,拉美多國內亂導致大量人口赴美尋求庇護,其中部分通過非法途徑進入美國並滯留,成為非法移民,美國部分州隨後以立法方式宣佈本州或縣市為“庇護州”、“庇護城市”,供非法移民工作、生活。

移民研究中心(Center for Immigration Studies)的數據顯示,截至今年3月,全美共有27個州含“庇護城市”,縣、市一級的“庇護城市”178座。從分佈結構上看,“庇護城市”主要集中於東西海岸及部分中西部農業州;從分佈絕對數量上看,排名前六的州分別為俄勒岡州(32個)、加利福尼亞州(20個)、華盛頓州(19個)、賓夕法尼亞州(17個)、科羅拉多州(15個)以及愛荷華州(14個)。

皮尤研究中心(Pew Research Center)的數據顯示,在各州分佈方面,非法移民量排名前六的州分別為加利福尼亞州(20.6%)、德克薩斯州(15%)、佛羅里達州(7.2%)、紐約州(6.8%)、新澤西州(4.4%)以及伊利諾伊州(3.7%),該六州的非法移民數量占全部非法移民的57.7%。

對比兩組數據不難發現,“庇護城市”廣佈的前六州和非法移民集聚的前六州,除加州外,再無交疊。同時,全美178座“庇護城市”中,德克薩斯州全境無一座,佛羅里達州和伊利諾伊州各有兩座,新澤西州僅有四座,但是該四州的非法移民數量占全美非法移民總量的三成。

上述事實說明,非法移民並不必然集聚在“庇護城市”,非“庇護城市”也不見得就不吸引非法移民。單從這一角度看,特朗普在邏輯上將“庇護城市”預設作非法移民的“大本營”,進而威脅“要多少給多少”,實在是找錯了靶子。

2016年,全美GDP排名前六州分別為加利福尼亞州、德克薩斯州、紐約州、佛羅里達州、伊利諾伊州和賓夕法尼亞州。將該排名與2016年非法移民分佈排名進行比對可以發現,除新澤西州(GDP排名第八)外,非法移民分佈最密集的五個州,其GDP水平也排名前五,即經濟總量越大的州,對非法移民越具吸引力。

因此,是否系“庇護城市”並不是非法移民選擇落腳地點的核心考量因素,城市的發展水平以及區位特徵才是,即非法移民往往根據本族裔在全美的分佈習慣、自身技能與城市的匹配性來選擇落腳地,這也是經濟總量大且毗鄰邊境線(或海岸線)的加州、德州、佛州成為非法移民首選落腳地點的根源,而“庇護城市”廣佈但經濟欠發達且身處內陸的愛荷華州,並不受移民的歡迎。

在此背景下,即便特朗普政府決意將非法移民定點投送至“庇護城市”,他們也必然再度“以腳投票”,重新回到那些經濟發達州——即便州內並無“庇護”。

多面存在的“庇護城市”

特朗普一直將非法移民與毒品犯罪、人口販賣及槍支暴力掛鉤,而“庇護城市”由於對聯邦執法部門(主要是國土安全部移民及海關執法局)採取“有限合作”姿態,除非法移民涉及重大犯罪,常常拒絕向聯邦執法部門提供非法移民信息或拒不配合聯邦執法部門的“羈押”要求,這讓特朗普對“庇護城市”久有不滿。

2017年上任伊始,特朗普便簽署了旨在“加強國內安全”的第13768號總統令,要求停止對部分“庇護城市”的聯邦執法撥款。之後,以舊金山為首的多個“庇護城市”對該行政令提起訴訟;同年9月,聯邦法院裁定“停止撥款”無效,實際上廢止了該行政令。此番,特朗普再度攻擊“庇護城市”,可視作其2017年行政令的後續動作。

實際上,在今年初因移民問題引發的長達35天的政府停擺期間,媒體、智庫已經充分論證過非法移民與犯罪率不相關。早在2017年11月,來自哥倫比亞大學、北卡羅萊那州大學和美國移民理事會的三名社會學學者針對“庇護城市”的一項調查顯示:“庇護政策”與犯罪率之間也無聯繫;由於“庇護城市”通常規定政府僱員不得詢問移民的身份狀態,非法移民不擔心因身份暴露而遭羈押,從而敢於就業、就醫、就學或在遇險時報警,其各項權益往往能得到更好的保障。

毋庸諱言,作為非法移民集聚地和“庇護城市”代表的加州舊金山市,其在公共服務與社會治理方面確實面臨壓力。然而,“大城市病”生發的根源,恰是其成為大城市的原因,即全球資本、人口向大都會的流動;在這一浪潮面前,“非法移民”最多是“隨波逐流”以起鬨抬之效而並非“原罪”。如果非法移民悉數返鄉,“大城市病”恐怕依然難解,還可能因低端工作無人從事而滋生新的問題。

“大城市病”的另一面,是傳統縣、市、鄉鎮的凋敝,典型如美國中西部農業州和五大湖地區工業市的“鐵鏽化”。以“庇護城市”總量全美排名第六農業州愛荷華州為例,該州眾議員競選人Scholten4月8日在“今日美國”(USA Today)撰文指出,該州農業、建築業、製造業長期依賴96000名移民,在農忙季節操作一個貯藏糧食的穀物塔需要40名勞動力,但“一個美國人都不願申請”。

很顯然,Scholten口中的移民不可能完全是手續齊備的合法移民,愛荷華州的14個“庇護城市”也一定意識到非法移民的巨大勞動力價值。然而,隨著包括非法移民在內的人口向GDP大州和一線都市集聚,即便有14座“庇護城市”,愛荷華州多縣已“空心化”、“無人化”。Scholten認為,對於愛荷華州而言,移民不是“滿了”,而是短缺。

因此,在宗教迫害與種族歧視已經成為絕對的“政治不正確”的今天,“庇護城市”映照的更多是經濟功能而非價值關懷。除加州外,“庇護城市”與非法移民分佈的嚴重“非對稱性”,恰恰證明了部分“庇護城市”對非法移民存在客觀需求(這也是美國移民法律至今未能大動的根源)。從該角度看,特朗普對“庇護城市”搞“非法移民”推送,甚至有其合理性。

當然,特朗普的“優先關切”顯然不是愛荷華州,他不會真想以“定點推送”的方式給農業州輸入勞動力。其借“非法移民”為題的矛頭所向,是威脅以舊金山、紐約、西雅圖為代表的經濟發達、對移民態度開放且作為“庇護城市”的民主黨人。他試圖在此類“庇護城市”和“非法難民集散地”之間劃等號,將此類都市面臨的“大城市病”歸因於“非法移民綜合徵”,進而通過“定點推送非法難民”惡化大城市病為恫嚇,逼迫民主黨在移民政策和“庇護城市”問題上表態或妥協,從而起到證明民主黨移民政策“兩面性”的效果,在其白人選民和少數族裔選民之間製造分裂。

無處釋放的總統行政權

3月中旬,在“緊急狀態”遭國會反對後,特朗普對國會意見行使了總統否決權,這標誌著其在移民問題上告別了國會,轉而在總統行政權範圍內尋求出路:3月末,他因不滿美墨邊境羈押移民數量的激增,威脅停止對移民主要來源國“北三角”國家(薩爾瓦多、洪都拉斯、危地馬拉)的援助;他以關停美墨邊境和給墨西哥進口汽車加征25%的關稅為要挾施壓墨方,要求後者疏解邊境積壓難民;他授意高級助手米勒跳過國土安全部部長尼爾森,直接對該部下設移民及海關執法局、海關及邊境保衛局提要求;在參議院已準備就移民及海關執法局代理局長Vitiello進行正式任命投票時,他以Vitiello不夠“強硬”為由突然收回對其提名。

此番,在2017年叫停對“庇護城市”撥款失敗的情形下,再度提出將非法移民送至“庇護城市”集中安置,可視作特朗普對於行政權受限的一次情緒宣泄,或對於行政權邊界的一次非理性挑戰,同時此舉也在預言,特朗普對於總統行政權的“挖潛”,將不會止步。

4月9日,CNN援引美國防部官員的話稱,位於亞利桑那州尤馬市(Yuma)和德克薩斯州阿爾帕索市(El Paso)的兩段合計長達57英里的邊境牆將於5月底開建,預計耗資10億美元。值得注意的是,該兩項工程款雖來源於國防預算,但與“緊急狀態”無關;這意味著,若“緊急狀態”如期發力,將另有36億美元被投入邊境牆——屆時,“特朗普牆”的累計投入額將達46億美元,此一數字已接近於特朗普早期試圖通過國會達成的撥款要求(57億美元)。考慮到國防部代理部長沙納漢在“緊急狀態”上對特朗普的堅定支持,如無意外,2020年大選之前,百英里以上的美墨邊境牆將告竣工。

特朗普對於總統行政權的“深挖細摳”,並不局限於邊境與移民問題。以能源領域為例,為防止石油和天然氣開採及運輸管道建設過程中產生水體汙染,1972年《淨水法案》(Clean Water Act)401條款賦予各州以審核權。近年來,多個民主黨控製州根據該法叫停了州內天然氣管道建設工程,引起傳統能源行業不滿。4月9日,特朗普在德克薩斯州簽署總統行政令,要求環保署研究製定“指導意見”以限製州級審核權,從而間接為石化行業“鬆綁”。

截至目前,特朗普已經簽署了104項總統行政令(奧巴馬八年執政簽署了276項),雖然總統行政令常因試圖繞過法律而遭起訴、叫停以至於無法實現白宮意誌,但不容忽視的是,行政令足以“將水攪渾”,起到“似是而非”的效果。

例如,特朗普最近簽署的針對石化行業的“鬆綁令”必將遭到多州反對且可能最終“對簿公堂”,但簽署行政令這一行為本身已足以回應傳統能源行業這一特朗普的基本盤,甚至讓部分選民產生“已鬆綁”的錯覺。同樣的,此前未能叫停對於“庇護城市”的聯邦執法撥款,如今通過威脅“定向安置非法難民”,也可起到震懾“庇護城市”、挽回顏面進而回應基本盤的效果。

擴張的總統行政權固然有助於實現“白宮意誌”,但在以製衡為核心邏輯的權力架構之下,美國總統權的擴張,也引起了國會、行政團隊和州級地方力量的反彈。

在國會,以“緊急狀態”為界,特朗普與共和黨國會黨團的矛盾在3月以來呈公開化的趨勢,共和黨控製的參議院圍繞美聯儲委員人選提名、“共和黨版本”醫保法案等問題,均流露出與總統不一致的看法;在白宮,雖然外界對於特朗普團隊人事更迭和“代理”成風早習以為常,但尼爾森的離職,讓人深感“即使是政府中最激進的聲音,對總統而言也不夠激進”,部分文官對於總統跳過內閣部長通過親信幕僚直接向自己下達命令“感到危險”;在州層面,民選州長對於來自華盛頓的意見有著天然的警惕,早在特朗普簽署石化行業“鬆綁令”前,去年12月8日,西部州長聯盟便攜手多家環保機構聯名致信環保署,勸其尊重《淨水法案》,三思而後行。

在各方都無意妥協的情況下,因總統行政權的擴張而引發的騷動,最終歸宿可能都在法院。一切走向法庭,或將成為華盛頓政治的新常態。

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