1億人落戶,哪些城市“打主力”?
2019年04月09日12:17

2014年政府工作報告提出瞭解決“三個1億人”的目標:促進約1億農業轉移人口落戶城鎮,改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村,引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。實現這“三個1億人”目標的期限是2020年。

4月8日,國家發改委官網發佈《2019年新型城鎮化建設重點任務》(簡稱《重點任務》)正是要解決“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮”,直指城鄉二元結構問題。

其中提到,繼續加大戶籍製度改革力度。2019年不僅是全面建成小康社會關鍵之年,也是“推動1億非戶籍人口在城市落戶”目標取得“決定性進展”的一年,同時,常住人口和戶籍人口城鎮化率,均要提高1個百分點以上。

距離2020年的期限,進入倒計時的衝刺階段。

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“1億人”目標

經濟學界有這樣一組數據測算:每轉移一個農業人口,需要8萬元的社會投入。城鎮人口每增長1%,國民生產總值相應增長3%。

先不論數據是否嚴謹,它至少代表一個現象:城鎮化發展,將拉動GDP增長。

但這是傳統城鎮化發展模式的邏輯。黨的十八大以來,黨中央提出城鎮化戰略新理念——以人為核心的新型城鎮化。“以人為核心”,並不是不要經濟發展,而是目標優先順序的交換。

新型城鎮化,首要關注的重點是那群在城市工作、居住、生活的進城務工的農村人。一紙戶籍橫亙在城鄉居民之間,製造了中國特有的城鄉二元結構。

“在城鎮就業的農業轉移人口”是城市發展的主力軍,但他們難以融入城市,無法享受和與城市戶籍緊密掛鉤的醫療、教育、養老、就業等福利資源和公共服務,成為城鎮化進程中最為突出的矛盾之一。

“1億人”目標提出的第五年,《重點任務》要求2019年“取得決定性進展”。相比2018年“繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案”的表述,今年需要達成階段性成果。

改革開放以來,我國城鎮化率快速提升,但近幾年卻有放慢的趨勢。

根據每一年的國民經濟和社會發展統計公報,2014年全國常住人口城鎮化率比上一年提高了1.04個百分點,2015年至2018年分別提高1.33、1.25、1.17、1.06個百分點,整體呈現逐年放緩態勢。

在城市工作居住超過6個月,就算作常住人口,計入城鎮化。如果這樣算,不少進城務工的農村人就會被當做城鎮人口。

2018年常住人口城鎮化率已經達到59.58%,但戶籍人口城鎮化率只有43%左右。觀察2016年至2018年戶籍人口城鎮化率的數據,分別比上一年提升了1.3、1.15、1.02個百分點,也是呈現放緩的態勢。

《重點任務》特別提到:2019年,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。最終希望順利達成《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》的目標:到2020年,常住人口城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右。

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誰是“主力軍”

推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶,哪些城市是主力軍?

《重點任務》將城市劃分了幾個層級:

城區常住人口100萬以下,中小城市和小城鎮(已陸續取消落戶限製);

城區常住人口100萬—300萬,屬於Ⅱ型大城市;

城區常住人口300萬—500萬,屬於Ⅰ型大城市;

城區常住人口500萬-1000萬,屬於特大城市;

城區常住人口大於1000萬,屬於超大城市。

住建部每年出版的中國城市建設統計年鑒,對各大城市城區人口的統計最為詳細。《2017年城市建設統計年鑒》共公佈了全國661個城市的“城區人口”“城區暫住人口”,將兩者相加得到目前各城市的城區常住人口數量。

城叔梳理髮現,661個城市中,2019年戶籍製度改革集中在Ⅱ型大城市、Ⅰ型大城市、特大城市、超大城市等四類城市,共計92個。

北京、上海、廣州、深圳、重慶,五座城市城區常住人口超過1000萬。天津、瀋陽、南京、杭州、鄭州、武漢、長沙、東莞、成都等9座特大城市,城區常住人口在500-1000萬之間。

《重點任務》與《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中的表述發生了巨大變化。當時《規劃》提出,嚴格控製城區人口500萬以上的特大、超大城市人口規模。

根據最新的《重點任務》要求,超大、特大城市在2019年戶籍製度改革方面的主要方向都是:調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

太原、大連、長春、哈爾濱、蘇州、寧波、合肥、廈門、濟南、青島、南寧、昆明、西安等13個城市,屬於I型大城市。

2018年的目標是:實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重,鼓勵取消年度落戶數量限製。在此基礎上,2019年將完成“全面放開放寬落戶條件,並全面取消重點群體落戶限製”的目標。

戶籍政策加快放開。65個Ⅱ型大城市的目標更進一步,直接要求在2019年“全面取消落戶限製”。若完成,全國不再有落戶限製的城市將達到634個。

此外,《重點任務》中還要求,2019年積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶,並允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

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如何真正融入

“以人為本”的新型城鎮化,不僅是落戶人數的問題,更關乎這些新的城市居民如何真正地融入城市。

《重點任務》明確表示:“加大非戶籍人口在城市落戶推進力度,推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務”。並提出教育、醫療、養老等一系列措施。

實際上,早在2005年,我國已經提及公共服務均等化這一概念。黨的十八大更提出,到2020年基本公共服務均等化總體實現。

公共服務均等化的一路推進,並不簡單。“每轉移一個農業人口需要8萬元的社會投入”,這並非準確核算的數字,但足夠體現出公共服務覆蓋中“錢”的問題。這筆錢誰來出?

此次出台的《任務》中,提到“在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量,2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。”

但在香港城市大學公共政策系副教授張曉玲看來,轉移支付只能部分解決問題,

“目前戶籍改革中的權責利還需進一步明晰,比如中央和地方政府的關係、政府跟企業的關係等等。”

她認為,現在戶籍改革的實施主體並非很明確,“人地錢”掛鉤等改革的主動權不在中央、而在地方,但目前地方政府缺乏為農村轉移人口提供公共服務的積極性。

同時,張曉玲提出,缺乏積極性的原因在於,當下對於非戶籍人口落戶的成本核算尚不清楚,“賬尚未算清,事怎麼樣去解決呢?”

她指出,農業轉移人口市民化的成本核算有多方面,除了公共服務覆蓋的成本,還可從社會的資本角度提供成本核算。外來務工群體為城市加付多少稅?可以產生怎樣體量的消費?這都是一筆賬。同時,因農業轉移人口難以市民化而帶來的留守兒童等社會難題,也是一項全社會的發展成本。

“當我們將外來務工人員進城的各項成本收益算清楚後,其實可以很清晰地知道什麼樣的城市,是大城市還是三線城市,更適合進行農業轉移人口市民化”。張曉玲表示。

文字 | 吳林靜 朱玫潔

題圖來源:攝圖網

(原標題《1億人落戶,哪些城市“打主力”?》)

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