鄭永年:大灣區成敗關鍵是市場能否真正成為主體
2019年03月01日09:14

  鄭永年:大灣區成敗關鍵是市場能否成為主體

  鄭永年 新加坡國立大學東亞研究所所長 華南理工大學IPP學術委員會主席

  文 | 華南理工大學公共政策研究院(IPP)

  IPP:就城市群建設而言,粵港澳大灣區如何與中央規劃的其他城市群做到優勢互補,避免重複建設或過度競爭?

  鄭永年:要解決這個問題,首先要充分認識到粵港澳大灣區的鮮明特點。粵港澳大灣區不是把三個已經存在的城市群(廣州及其周邊、港深、珠澳)整合起來成為一個更大的城市群,她與中央規劃的其他城市群的最大區別就是“一國兩製”這個大背景。無論是京津冀城市群,還是長江經濟帶城市群,都是“一國一製”的城市群。在同一製度下進行擴容整合,只有物理反應,難免多少存在著為整合而整合的弊病。而粵港澳大灣區在不同製度下進行整合,突出自身獨特之處,就是與其他城市群錯位競爭、優勢互補的方法。

  其次,避免和解決這個問題的根本還在於讓市場發揮主導作用。根據黨的十八屆三中全會精神,市場應該在資源分配過程中起主導性作用,而政府要更好地起到輔助性的作用。現在我們看到京津冀、長江經濟帶、珠江三角洲,這些“一國一製”的城市群都沒得到預期中的發展,為什麼呢?我認為就是行政分割太厲害、地方阻力太大,阻礙了市場發揮更好的作用,就是說,政府起著主導性的作用,行政因素阻礙著經濟社會方面的整合。

  只有讓市場發揮更主要的作用,才能避免過度競爭。如果試圖通過行政的方式來實現一種所謂的分工協作、優勢互補,這就會變成以前的計劃經濟,沒有任何競爭了。經驗也告訴我們這種做法一定會導致失敗,甚至是很致命的失敗。因此,政府首先應當立一個負面清單,寫清楚政府“不做什麼”,而不是政府“要做什麼”。第二個清單才是政府需要做什麼。

  比如,珠三角這麼大的經濟體量,為什麼金融沒有發展壯大?因為有行政力量要求珠三角的金融業不能妨礙香港金融業的發展,那廣東的金融業自然會發展滯後。既然複雜的金融領域不讓涉足,大家就只能做比較簡單的東西,而且是低水平重複地做。如果是在市場主導的前提下,一開始可能會短暫出現大家都在做一樣的東西,重複做,但是時間稍微一長,大家必然會分辨出誰的優勢在哪裡,這樣就能避免過度競爭。

  粵港澳大灣區成敗的關鍵就是不能讓政府主導一切,而是要讓企業成為主體。假如大灣區的11個城市讓政府來計劃分配誰做什麼,結果只會失敗,造成大浪費。但如果我們讓企業充分自主,企業會摸索出把什麼產業放到深圳,什麼產業放在香港,什麼產業放到廣州最有效率。所以我覺得政府需要盡快列一個清單,列明政府自己不做什麼,這才是最重要的。相反,一旦政府成為大灣區的主體,地方政府是不計成本的,就很容易導致重複建設,引發惡性競爭。過往改革開放的曆史中有太多類似的教訓了。如果讓企業成為主體的話,因為企業必須要考慮成本,則可能最大程度地實現優勢互補、錯位競爭。

  那麼,政府應該做什麼呢?政府的定位是提供好公共服務。比如,政府在社會政策領域可以大有作為,通過立法規範和政策引導做好互聯互通這樣的事情,而不是去插手企業層面的事情。廣東是中國市場經濟氛圍最好的地方,香港和澳門一直都是市場經濟主導的。大灣區建設也應當繼續堅持和發揮這種優勢。所以我一直說大灣區的建設可以多參考歐盟的整合模式。歐盟國家的企業生產都是由企業自己決定,歐盟內部勞動力流動也是自由的,政府所要做的就是去製訂規則,必要時以法律手段解決衝突。

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  IPP:中央明確表示,希望大灣區內各城市定位分工清晰,優勢互補。就建設國際科技創新中心而言,廣州的相關定位是“培育提升科技教育文化中心功能”;深圳的相關定位是“國家創新型城市”,那麼廣州和深圳如何切實做到定位分工清晰、優勢互補?

  鄭永年:首先,中央政府表述是對現實的一種描述。這方面的描述明確出來是好的,是對現實中廣深各自既有優勢的肯定,於是下一步廣深在科技方面的發展就可以按照既有的優勢去佈局。依經驗來說,很多地方政府都容易在中央“給政策”的情況下莽撞行事,搞顛覆式發展,但結果往往不好。綱要確認既有優勢並圍繞既有優勢規劃下一步發展,就可以在一定程度上避免這種情況。

  其次,分工定位和優勢互補是在市場中自我調節出來的,不是由行政手段規劃出來的。廣東省在改革開放中取得很大成功,尤其深圳的成功最為耀眼。這些成功雖然得益於政府政策,但畢竟不是政府直接實現的。無論是深圳、廣州,還是廣東其他地方,都是以市場為主體,讓企業和個人在市場中不斷摸索,才最終成功的。深刻理解以市場為主體的重要性,就是廣深的優勢。既然是以市場為主體,競爭在所難免,包括廣深之間的競爭也是不可避免的,但是這並不必然意味著惡性競爭,企業主導的競爭在絕大多數時候正是優化資源配置的過程。從整個產業鏈來講,不同資源的提供者之間總是趨向最優協作,這就是市場的力量。所以在建設大灣區時,要依靠市場,讓企業去自由競爭,不是讓政府去管製競爭。

  最後,企業間要競爭,但政府間不要競爭。企業競爭依賴市場手段,多能達至分工定位和優勢互補,因為花自己的錢,還是傾向於謹慎。政府競爭仰仗行政手段,大多引發重複建設和資源浪費,因為花納稅人的錢,容易誘發短期行為。比如如果廣州想用行政手段把深圳的一些企業吸收到廣州來,這個計劃不可能拖太久,往往期許短期內實現。而短期內,行政手段中優勢最明顯的、最常見的就是政府的補貼。但政府補貼“輸血”容易“造血”難,市場資源的培育是長期工程,不是現金可以直接購買的。

  廣州、深圳這兩地的政府都很有錢,有能力通過大規模補貼來吸納他們想要的優勢資源,但這最終難以持續。如今廣深早已不是改革開放初期的招商引資階段,資源配置的複雜程度早已不是計劃思維可以應付,所以資源配置應該讓市場需求決定,而不是用政府意誌決定。

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  IPP:關於“內地與港澳深度合作示範區”,綱要提出要“打造廣州南沙粵港澳全面合作示範區”和“推進珠海橫琴粵港澳深度合作示範區”。但是示範區如果按目前計劃“在內地的管轄權和法律框架下”運作,如何發揮香港的法治優勢?

  鄭永年:關於“在內地的法律框架下”建設示範區這個表述,我也還在尋求進一步理解,目前為止,有以下幾點想法:

  首先,這是強調“一國兩製”,而且是“一國”大於“兩製”(前者是後者的基礎和先決條件)。

  其次,“在內地的法律框架下運作”這種技術安排不等於排除香港、澳門法律的適用,這不是一個“誰吃掉誰”的安排。香港、澳門的企業和個人在大陸地區做生意,抑或大陸地區的企業和個人去香港、澳門做生意,都可以按民法相關規定約定解決糾紛時依照的法律。當然這涉及司法管轄權、準據法等法律專業問題,這裏能談的有限。但總體來說,一般情況下內地有關衝突規範中連接點的指引都可以順利地確定調整涉(境)外民商事法律關係當事人權利義務的準據。某些特殊情況下,準據的確定可能非常複雜,具有爭議性,需要在司法實務中一事一議地解決。

  我們也必須看到,中國內地的法律體系正處於一個積極變化的階段,它本身並不是固化的,會隨著和港澳在法律實務互動而逐步協同。加入WTO前後,內地就啟動過比較大規模的法律、法規的調整和接軌工作。如今中國主張以加大開放來應對中美貿易摩擦,也要進行這方面的工作。所以無論是在國家立法層面,還是在受到法律約束的企業和個人層面,內地都曾經曆過法律的變化。而且通過不同法律體系間的互動,也可能延伸出一種新的體製,能夠更加好地體現互利性。

  歐盟在這方面的安排就值得參考。歐盟層面的法律法規不是簡單地以某國的法律為準,它與任何一個成員國原來自己國內的規定都不完全相同,但絕大多數情況下又能實現所有成員國之間的有效對接。儘管大灣區是一國之內問題,但道理相同。所以說,既有自身改變的意願,又有前人的經驗可以參考,我們沒必要與涉及港澳的法律問題上過分擔心,要相信我們總可以找到好的應對之道。

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  IPP:我國經濟增速趨緩,而且地方政府債務問題也長期存在,所以如何在大力推進大灣區建設的同時有效控製成本,不給國家造成太大的財政負擔?

  鄭永年:這個問題的答案同樣在於我們剛才討論的大灣區建設要以市場為主體。因為市場為主體的思維要求政策的效果就是“賺錢的”,而不是光“花錢的”。我們不能僅僅把大灣區理解為一個經濟政策,但經濟收益是否大於成本是非常重要的考查指標。大灣區政策的根本目的之一就要解放勞動生產力,又涉及如此巨大的規模,如果能夠以市場為主體,中長期來看,肯定是收益大於成本的。如果項目實施起來,凡事都要靠政府砸錢來做,那就表明項目出問題了。很可能是各地方政府間搞惡性競爭,用行政手段粗暴干預市場,或者是行政手段沒有配合好市場需求。

  如果是企業經營方面的問題,政府交給企業來主導就好,哪怕不斷試錯,這也不會直接增加財政負擔。如果是政府主導的領域,可以提高統籌級別,協調資源配置。比如在某些科研領域,完全沒有必要廣州、深圳、香港、澳門都去涉足。關於如何協調,依舊可以參考歐盟。像歐盟議會這樣的全區域性機構掌管著很大的研究基金,通過歐盟框架計劃(Framework Programme)的撥款環節設計,借助科研市場內的競爭機製,能夠把最優秀的人集中起來攻克某些課題,就減少了浪費。

  又比如,即使是在基礎設施建設這種非常需要政府主導的領域,也要強調市場思維。政府不僅要前期投資,更要為廣大“用戶”做好配套政策服務。舉個例子,港珠澳大橋投入很大,收回成本遙遙無期。背後的原因是政府一方面想造橋促進人員流動,另一方面又要限製人員流動。那麼大一座橋,有資格上去的才幾萬張車牌,可想而知一天能有多少車去使用這座橋,這就是沒配合好。比較一下英法之間的海底隧道,哪會沒車?事實上歐盟不同國家間人員流動的便利度要超過我們一國之內的內地和港澳之間。這是極其鮮明的對比,也是很值得我們繼續深入研究的問題。

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