俠客島:美國突然宣佈進入國家緊急狀態 咋回事?
2019年02月17日07:02

  來源:俠客島

  當地時間2月15日上午,美國總統特朗普簽署“國家緊急狀態”行政令。一直被特朗普掛在嘴邊的“國家緊急狀態”,終究是來了。

  特朗普為啥?很簡單,為了滿足自己對“修牆”的執念。

  從當初競選時宣佈要在美墨邊境“build a wall”,並讓墨西哥來付錢;到前段時間為獲得修牆資金,造成史上最長政府停擺時間而遲遲未達成的政府撥款法案;再到如今,為了有錢修牆,不惜宣佈“國家緊急狀態”(National Emergency)。

  到最後,一個國家機器都在為特朗普的競選承諾買單。

  修牆

  所謂“修牆”,即在美國與墨西哥邊境修建物理障礙,用以攔截入境美國的非法移民。

  事實上,美墨邊境線上的許多路段已經建有阻隔圍欄。但在特朗普看來,這些圍欄從長度和強度上都達不到他的要求。於是這位地產商出身的總統,在美墨邊境的聖地亞哥展示了自己的邊境牆樣板,用他自己的話說,“big and beautiful”。

  那麼問題就來了,造價明顯高於圍欄的邊境牆,該由誰出錢?

  特朗普最初的答案是——墨西哥,但這個特式民族主義言論顯然不切實際。當被嘲諷他沒有兌現墨西哥付錢的承諾時,特朗普發推特辯解稱,新簽署的《美墨加協定》(United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA)每年新增數十億美元收入,這就等同於讓墨西哥為修牆付款。

  當然,逞口舌之快過後,特朗普還是要找國會求撥款。去年三月,在共和黨尚占有兩院多數的優勢情況下,國會也只劃撥了16億美元給邊境障礙。其中大部分資金用於替換現有的圍欄,並且明確規定禁止用於修建水泥牆或其他任何白宮提供的樣板牆。

  而今,中期選舉過後由民主黨把持的眾議院,更不可能讓特朗普如意。雙方在政府預算案上爭執不下,特朗普甚至在與民主黨籍眾議院議長南希·佩洛西等領銜的談判中,一言不和直接離席。

  除了邊境障礙預算,民主黨與特朗普一方的爭論焦點,還包括美國移民與海關執法局的拘留床位(detention bed)。民主黨人要求縮減床位總數至35400,而特朗普政府則堅持要52000張床。

  這一番互不相讓,最終造成了自去年底開始的長達35天政府停擺,直到1月25日雙方暫時休戰。特朗普簽署了為期三週的臨時支出法案,其中並不包括修牆預算;佩洛西也重新邀請特朗普前往國會,發表推遲數日的國情谘文演講。

  為了避免政府在2月15日二次關門,特朗普不得不在政府撥款案中的邊境牆預算上做出讓步。根據這份開支計劃,特朗普只獲批了13.75億美元用於邊境物理障礙修建。這些錢只能修長約55英里的圍欄,遠遠低於特朗普希望的57億美元修建234英里鋼鐵圍牆的目標。

  但是,特朗普又怎麼可能認輸?他早打好了“宣佈國家緊急狀態”這一算盤,準備繞過國會,從政府部門已有的預算中撥款修牆。

  根據美國法典第10編2808條款之規定,國家緊急狀態情況下,總統被允許動用國防部未確定用途的軍事建設支出,特朗普因而可以獲得高達36億美元的預算。此外,特朗普還將使用打擊毒品犯罪項目的25億資金,以及財政部資產沒收所得的6億美元。

  前前後後這一算,特朗普最終將可支配總計80億美元的預算,竟比之前他對國會撥款的要求還多了三分之一。

  緊急?

  看似特朗普勝券在握,然而事情又怎可能如此簡單。問題就出在特朗普押寶的這個“國家緊急狀態”。

  看客莫驚,美國的“國家緊急狀態”事實上並不一定多緊急。

  在1976年《國家緊急狀態法》頒布之前,美國憲法實際上賦予了總統許多權力以應對危機或緊急事態。追根溯源,這一實踐的理論根基,來源於備受美國國父們推崇的思想家洛克。

  在其《政府論》“總統:機構與權力”一章中,洛克提出,當立法權或現行法律無法在緊急狀態下提供幫助時,行政權應該擁有廣泛的自由裁量權。在洛克看來,這樣的特權無需限製在戰爭或其他非常緊急的情況下,而是只要對公眾利益有所增益,就可以採取此種行動。

  也是在這一思想的指導下,緊急狀態權力一度遭到濫用。只要總統認為需要獲得一種緊急狀態下的權力,並且認為其不違憲,那麼他就可以付諸實施。最典型的,便是西奧多·羅斯福。

  西奧多·羅斯福認為總統一職就應該像總管(stewardship),為國家做事不只是他的權利更是他的義務,只要他做的事不違反憲法或其他法律。但另一部分人認為總統的權力是更加有限的,應該只得行使憲法或立法機關規定或允許的權力。

  最終,《國家緊急狀態法》於1976年應運而生,要求總統宣佈緊急狀態必須合法,賦予立法機關限製總統“宣佈國家緊急狀態”的權力,並且明確規定了136種緊急狀態下的法定權力。不過,總統一旦成功宣佈國家緊急狀態,其中的96種法定權力都只需總統簽字即可付於執行。

  根據美國國會研究服務(Congress Research Service, CRS)2007年的報告,這些法定權力包括“獲取財產、組織和控製生產資料、扣押商品、部署海外軍事力量、宣佈戒嚴,獲取並控製所有運輸和通訊設施、規範私營企業的運作、限製旅行,或以各種方式控製美國公民的生活。”

  自《國家緊急狀態法》頒布以來,美國曆屆總統共宣佈了58次國家緊急狀態(不包括本次),其中31個國家緊急狀態還有效。小布殊在任時曾13次宣佈國家緊急狀態,而奧巴馬也有12次。多數的國家緊急狀態是針對敵對外部勢力,包括凍結資產、出口管製等;幾次有代表性的是針對生化武器擴散、911恐怖襲擊以及2009年的流感疫情。

  部分國家緊急狀態,節選自CRS Report for Congress: National Emergency Powers

  特朗普自己也曾宣佈過三次國家緊急狀態,一次是針對緬甸羅興亞危機,一次是針對幹預大選的行為,還有一次是針對尼加拉瓜總統。

  縱觀過往的國家緊急狀態,大都是些常規操作。特朗普這次為了繞開國會以使用軍費來推行自己的政策,還是頭一遭。這也是自911事件以來,第一次有關授權軍事資源行為的國家緊急狀態聲明。

  1976年以來的國家緊急狀態,黑框為本次。圖源:紐約時報

  危機

  特朗普此舉招致了各方反對。一些人擔憂這將會開創一個不好的先例,另一些觀點則認為,這一國家緊急狀態的宣佈是違法的,甚至將造成憲法危機。

  共和黨人的擔憂十分明確,這也是此前參議院多數黨領袖麥康奈爾曾公開和私下反對這一決定的原因。雖然為了阻止政府第二次關門,麥康奈爾最終選擇支持,但他向特朗普表達了眾多共和黨議員對開先河的擔憂,即未來的民主黨總統也可以通過這一方式推行其政策,而損害共和黨的利益。

  作為民主黨人的眾議院議長佩洛西乾脆攤開說了個明白。她質問特朗普,為什麼不宣佈槍支暴力是國家緊急狀態,並直言不諱,一個民主黨的總統會這樣做。

  除了開先例,更多人直接質疑本次宣佈國家緊急狀態的合法性。

  在戰略與國際問題研究中心(CSIS)國防預算研究員托德·哈里森看來,邊境安全本質上是執法問題,這是國土安全部而不是國防部的職責,政府將軍事預算用於非軍事目的,並執意要求軍事資源介入,將很有可能被起訴。哈里森還直接點明,受邊境牆建設影響的當地官員或土地擁有者可以將特朗普政府告上法庭。

  眾議院多數黨領袖、民主黨人斯坦尼·霍耶也表示,特朗普這一行為的法律依據薄弱,民主黨或將對此提出法律挑戰。事實上,很多共和黨人也表達過同樣的顧慮,例如參議員蘭德·保羅認為,憲法說得很明確,政府開支源於國會並由其決定;參議員蘇珊·柯林斯則認為這會破壞國會角色的根基,肯定會被起訴至法院。

  要知道,美國立國之本的基本原則“分權製衡”的一個機製,便是立法權對行政權的製約,而國會代表的立法權對總統代表的行政權的重要製約途徑之一,就是通過審批政府預算。特朗普通過宣佈國家緊急狀態來繞過國會支配預算,正引發了人們對造成憲法危機的擔憂。

  美媒Slate評論認為特朗普是在濫用總統行政權,此舉是獨裁

  走向

  當下,特朗普最終是否能夠順利獲得修牆資金,還無定論。

  根據《國家緊急狀態法》,國會兩院可以通過各自簡單多數來形成聯合決議,從而反對總統的聲明。同樣,總統可以使用否決權拒絕這一聯合決議,那麼接下來國會只有通過三分之二多數來否決總統的否決。

  共和黨目前仍掌握參議院,而特朗普在之前與共和黨建製派的博弈中多次勝出,這意味著國會也有可能無法阻止特朗普。

  立法權之外,美國最高法院也可以通過違法判定,來否認特朗普的國家緊急狀態聲明。民主黨可以選擇自己提出法律挑戰,或支持由第三方發起的訴訟。不過也要看到,目前的最高法席位是保守派占優,故而司法權對特朗普此舉的限製也無法保證百分之百。

  無論特朗普最終是否可以獲得修牆資金,特朗普不惜動用國家緊急狀態的舉動,已經讓他的選民看到了他兌現競選承諾的決心,而政府停擺的責任也被他推到了民主黨身上,這正是特朗普謀求選票的手段之一。

  特朗普11日在得克薩斯州埃爾帕索的競選集會,後書“修牆”、“完成修牆”

  至於他自己曾在2014年批評奧巴馬濫用行政權的言論,早已被特朗普拋至腦後。而這場因他而起的行政權與立法權的根本對抗,以及對美國政治製度基本原則“分權製衡”的損害,特朗普也毫不在乎,就像他不在乎美國退出一系列國際機製對世界和美國的影響一樣。

  贏的是特朗普,輸的是美國。

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