江蘇徐霞客鎮改革催生“新行當”
2019年01月30日21:00

原標題:江蘇徐霞客鎮改革催生“新行當”

江蘇省江陰市徐霞客鎮,這個以明代地理學家、旅行家和文學家徐霞客而聞名的江南小鎮,現在或許是江蘇最“有權”的鎮之一。作為一個鎮級架構,卻擁有了許多縣一級政府的行政權力,比如行政審批權,行政處罰權等。

除了“權力”大,徐霞客鎮還有許多新鮮事,比如城管、安監這類在全國各個鄉鎮都常設的機構,在徐霞客鎮已成為了曆史,取而代之的,是一個叫綜合執法局的部門,這個部門可以行使原來城管、農業、安監、衛生等13個部門的職責,並擁有757項執法權限。

這樣的新鮮事,來源於徐霞客鎮承接的一項全國改革試點。 2010年4月,中央編辦與中農辦、國家發改委等6個部門發佈《關於開展經濟發達鎮行政管理體製改革試點工作的通知》,在全國選擇13個省25個經濟發達鎮進行試點改革,其中的重要內容就是賦予試點鎮縣級經濟社會管理權限。2012年10月,徐霞客鎮正式啟動改革,現在,已經承接了上級部門下放的69項行政審批和公共服務權限以及757項行政執法權限。

數據統計,試點6年以來,當地群眾在政府的辦事效率提升了40%,也逐步改變了鎮政府以往對違法違規行為“看得見,管不著”的被動局面。2018年起,江蘇省在全省49個經濟發達鎮推廣徐霞客鎮經驗,去年12月,徐霞客鎮榮獲為江陰改革開放作出突出貢獻的先進集體稱號,其小城市治理模式創新獲2018全國社會治理創新最佳案例獎。

政務服務“一窗口”

2018年12月25日上午,徐霞客鎮政務服務中心辦事人員馬夢婷正在幫一名市民辦理孩子的市民卡。讀取身份信息、掃瞄戶口本、錄入信息,大約5分鍾,馬夢婷完成了該事項的辦理。

徐霞客鎮政務服務中心工作人員正在為群眾辦事。新京報記者陳景收 攝

緊接著,又有市民向她諮詢醫保報銷和社保繳納年限事宜。“以前,這些事情分散在不同的部門、不同的窗口辦理,現在,只要在任何一個綜合窗口就都可以辦理。”馬夢婷說。

政務服務“一窗口”,是徐霞客鎮行政管理體製改革的內容之一。

2013年4月,徐霞客鎮成立了直接服務百姓的政務服務中心。

政務服務中心主任李彩琴說,改革前,徐霞客鎮政府沒有行政審批權,老百姓很多事情都得通過鎮相關部門到市里代辦,或自己跑市里,都比較耗時間。

除了沒權,當時鎮政府機構林立,也讓老百姓辦事經常要東奔西跑。“以前給孩子辦入學證明,要分別跑派出所、社保所、計生辦,太麻煩了。”從江蘇揚州來徐霞客打工的“新市民”李英說。

2015年6月,李英第一次為兒子辦理幼兒園入學證明的時候,上述三個部門還沒進駐政務服務中心。李英去派出所蓋章要坐5公里的公交車,去社保所和計生辦也要坐10多公里。每天她還要上班,只能一次請半天假,跑一個部門。“三天才全跑完。”

這種現像在全國鄉鎮十分普遍。按照我國法律,行政審批權、行政處罰權均在縣級以上人民政府。“以前,鄉鎮政府的工作面對的是農業社會,鎮政府和上級部門派駐機構基本就管得過來了,但是經濟發達鎮,是工商社會,人口多,企業多,原來的管理方式不太適應了。”江蘇省編辦相關負責人說。

以徐霞客鎮為例,2013年,徐霞客鎮GDP已經過百億,屬於縣級規模;轄區內有18萬人口,2000多家企業。鎮政府沒有審批權和處罰權,不僅老百姓辦事不方便,而且政府面對違法違規行為,也常常束手無策。

2013年年初,徐霞客政務服務中心正式承接上級政府首批下放的36項審批和公共服務權限,起初,是按條線設立專業窗口,每個窗口辦固定的事情。徐霞客鎮黨委書記葉韓清認為,這讓老百姓進一個門就可以辦很多事,比以往是方便了。不過,弊端也同樣明顯。

隨著下放權限的增加,政務服務中心的專業窗口越開越多,從最初的8個增加到26個,但每個窗口忙閑不均。“每個部門都要開窗口,但有的辦件量很少。”政務服務中心主任李彩琴記得,當時社保類、市民卡窗口經常爆滿。

馬夢婷當時就在社保窗口,她說,忙的時候,從早忙到晚,有時候連衛生間都不敢去上,因為其他窗口辦不了她負責的事項。

2016年11月,徐霞客鎮將26個專業窗口改成14個不分領域的綜合窗口,每個窗口可以辦理所有下放權限的事項。“工作人員任務量平均了,老百姓也不用在個別窗口排長隊了。”李彩琴說。

李彩琴告訴記者,現在很多項目已經實現了“不見面”辦理。187個事項可通過網上辦事大廳或下載手機APP“霞行天下”辦理,其中還有105項可通過快遞送達、遠程打印等方式辦理。“現在,所有事項辦理效率平均提升了40%。”

2018年6月,李英給兒子辦理一年級入學證明時,三個部門已經全部進駐政務服務中心,而且社保和計生在綜窗就可以辦理。“只要到任一窗口就可以蓋兩個章,公安部門也在大廳里有專區。總共半小時就能辦好了。”

“全能型”綜合執法隊

審批權限下放和“一窗式”服務,讓老百姓辦事更方便,少跑腿,是此次改革中,縣級權限下放的一方面。讓鎮里擁有處罰權,改變以往對違規違法行為“看得見,管不著”也是權限下放的重要內容。

徐霞客鎮的另一項改革創舉,是設立了綜合執法局。

改革以前,徐霞客綜合執法局執法人員趙彪曾在徐霞客鎮安監所當所長,他說,那時候,鄉鎮政府沒有處罰權,對企業缺乏約束力。“不僅沒有執法證,連執法的製服都沒有,有的工廠連門都不讓進。”

有一次,趙彪在一家化工廠例行檢查時,發現工廠的鍋爐沒有按照相關規定進行設備檢測,他要求企業,要在半個月內聯繫專業機構來檢測。“但是,回訪時發現,企業無動於衷。”

當時,趙彪也沒別的辦法,只能將情況上報給江陰安監局。一個星期左右,安監局對企業下發責令整改通知,並進行處罰。“本來是一個很容易整改的事,但我們去了,企業就是不重視。”

綜合執法局執法人員趙彪正在檢查企業安全台賬。新京報記者 陳景收 攝

“只能警告,但對方不聽的話,我們也只能報告給上級行政部門,等他們來執法。”徐霞客鎮黨委書記葉韓清說,這讓鎮政府對企業常常缺乏約束力,處於“看得見,管不著”的被動局面。

在這樣的背景下,2012年10月,綜合執法局應運而生,並被稱為是“全能型”綜合執法隊伍。剛成立時,綜合執法局同樣也是按條線設立中隊:城管、安監、環保,人員分別來自原來的城管中隊、安監所、環保所。直到2014年年底,該局第一批承接城管、安監、衛生、文化等13個部門的647項執法權限,此後各部門的人員也陸續劃轉,最終形成了現在98人的龐大隊伍。

目前,徐霞客鎮綜合執法局將執法隊伍按分管片區分為3個中隊,分別在各自轄區內綜合行使757項行政執法權限。

徐霞客綜合執法局局長李強說,去年3月份,執法隊伍原本準備去拆一家企業的違建,在拆除的過程中,發現企業違規儲存危險化學用品。執法隊伍對其進行立案查處,最終罰了這家企業6萬塊錢。“如果是以前,拆違建是城管的事情,拆完就走了,不一定會發現安全問題。”

去年12月23日,趙彪帶隊夜查企業,只要3個人就可以同時檢查環保、安監、勞動用工問題。“如果是以前,可能得分三次檢查。”李強告訴記者,這對於企業來說,不堪其擾,對於執法隊伍來說,也是人力資源的浪費。“現在經常是出去一趟,能辦成兩三件事。”

綜合執法局提供的數據顯示,從該局成立以來,共查處各類案件11930件,處理違法人員9360人次,行拘3人,為企業、群眾挽回經濟損失2000多萬元。

平衡問題

2012年10月,徐霞客行政管理體製改革正式啟動。“在承接縣級權限之前,首先要進行的是組織機構調整。”江陰市編辦原主任俞烈彪說。

改革之前,徐霞客鎮和全國多數鄉鎮一樣,共有各類機構33個,這些機構按條線對應著上級不同部門。

機構分散,讓老百姓辦事經常要東奔西走;對於基層政府來說,也難以統籌使用人員,造成各條線間經常忙閑不均。“將原來不同部門整合成大部門,人員就可以在一個部門內靈活分配工作。”徐霞客鎮黨委書記葉韓清說。

最終,徐霞客鎮將原來的33個部門,整合成“兩辦六局一中心”9個職能部門。其中,政務服務中心和綜合執法局被稱為兩個“前台”,老百姓和企業辦事只需要找這兩個部門。

機構重組的同時,也是人事的調整。當時,徐霞客鎮進行了一場“清零競崗”:所有中層管理人員職務清零,重新競崗。 這意味著,有些幹部可能會降級。

“改革如果要順利推行,必須讓合適的人到合適的崗位。”葉韓清是“清零競崗”的提倡者,他說,當時為了讓大家心理平衡,他們採取的方案是,降級的人員,沒有領導職務,但是待遇保留。

據葉韓清介紹,最終有11名幹部被降級。 其中一名還是市領導的親戚,因面試表現不佳,最終從副股級降為普通科員。“當時他來找我,看能不能恢復。我沒答應。”葉韓清說,還有人心裡不服,選擇調走。

張峰(化名)從副股級降到了普通科員。他說,剛聽到自己沒了職務,心裡有些鬱悶,畢竟自己在競崗的位置上,已經幹了8年。

如今,張峰還是普通科員,但他覺得,自己心裡也沒有不平衡,“因為待遇始終是不變的。”

對於江陰市編辦來說,改革中,要平衡的不僅是人事利益,還有各部門和徐霞客鎮的關係。江陰市編辦原主任俞烈彪說,剛開始改革時,省里對於下放什麼權限沒有明確的清單,都是各地自己探索。當時,他經常要在徐霞客鎮和各部門之間奔走,徵求雙方意見,確定下放哪些權限。

“第一批放了36個權限,我都記不得開過多少次會。”俞烈彪回憶,當時江陰市長、常務副市長都出面,叫各個部門表態,能放多少權力,最終才慢慢確定下來。

2014年2月,江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯合發文,梳理了724項賦權基本目錄,江蘇省試點鎮作為行政審批、行政處罰權行權主體進一步得到明確,各個鄉鎮在放權時,也有了比較明確的依據。

但各試點縣市也並非照搬這一清單進行賦權,“有些權限我們接不了,我們會要求收回去,同時有些權限能方便老百姓,我們也會主動要權。”李彩琴說,比如老年優待卡辦理、再生育許可等權限都是他們主動要求下放的。“在這過程中,我們只要對接編辦一個部門就行了,由他們去跟各個部門溝通。”

綜合執法局曾承接一項假冒食品處罰權限,但在運作中發現,其專業性很強。“每種食品有幾十種原料和添加劑,有些我們連名稱都看不懂,都得請市場監督管理局協助。”綜合執法局副局長黃星海說,2018年下半年 ,在他們要求下,這項權限被收回。

對於專業性強的審批權限,政務服務中心同樣會提出讓上級收回。李彩琴記得,2017年9月,市里準備下放第三批審批權限中,包括幼兒園開辦許可。“辦幼兒園不是單單註冊營業執照那麼簡單,整個要審批規劃、消防等,就跟投資建設項目一樣,而這些我們沒有相應的專業力量做。”最終,這一項目在溝通時就被取消。

徐霞客鎮政務服務中心,實現一窗式辦理。新京報記者 陳景收 攝

中國式改革智慧

徐霞客行政管理體製改革,讓老百姓和企業辦事越來越便利,也讓政府在一定程度上擁有了自主權。

“從招商引資來說,最關鍵的是優質項目評定權下放。”徐霞客鎮負責招商引資的副鎮長包凱凱說,以前優質項目評定權掌握在江陰市政府,鎮里的發言權很有限,而且整個評定的節奏也由市里主導。

2018年初,優質企業評定權下放後,恰好碰上轄區內一家機械製造企業準備擴建二期,需要用地50畝。包凱凱和他的管理團隊用了三個月的時間,對這家企業的銷售額、訂單量進行了考察,確認其為優質項目。

“項目地塊位於徐霞客鎮工業集中區峭岐片區,我們準備在那集中發展先進製造業,這個項目符合我們的發展規劃。”包凱凱說。

2016年7月,江蘇省編辦邀請南京大學、省委黨校等專家學者,對試點鎮改革工作進行第三方評估發現,2012年-2015年,20個試點鎮在GDP、公共財政預算收入、服務業比重、規模以上工業增加值、固定資產投資等指標上,年均增速均高於江蘇省鄉鎮平均水平。因此認為,改革讓經濟發展更強勁。

但改革地的官員們則對上述說法表達了審慎的態度。

江蘇省編辦相關負責人坦陳,目前改革的經濟效應其實還很難準確測算,“我們也考慮過,用什麼指標來衡量,但最後沒定下來。現在,只能說是,改革讓企業辦事更方便,營商環境更好了。”

“審批更加便利,只是企業決定在哪投資的因素之一。”江陰市審批局一名朱姓負責人表示,對於企業來說,土地、產業鏈等可能更加關鍵。

上述徐霞客轄區內機械製造企業董事長湯紅心也坦承,2016年底,之所以決定到徐霞客投資,最關鍵的還是看重土地。“剛來的時候,我們是找了一家有土地的企業入股,合作開發了50畝,作為一期工廠。廠址旁邊還有連片土地。現在二期工廠52畝就在那裡。”

數據統計,2013年,徐霞客只有700多家個體工商戶,到了2018年,增加到了2000多家,增長了3倍;企業數量也從2000多家增加到了3000多家。“這說明了,改革在一定程度上激發了人們在徐霞客鎮創業的熱情。”徐霞客鎮經發局副局長周莉娟說。

去年11月,國內多家媒體來到徐霞客鎮採訪調研。一位中央媒體的記者感慨:作為全國行政管理體製改革試點鎮,徐霞客鎮能在近2萬個鎮中脫穎而出,正是因為他們瞄準群眾迫切需求和矛盾焦點,通過改革創新,實現了政務和公共服務由多門管理到一門服務再到一窗受理的轉變。改變了政府服務臉難看、門難進,基層部門相互扯皮,行政管理小馬拉大車的現象。徐霞客鎮“摸著石頭過河”的故事,也是中國式的改革智慧。

新京報記者 陳景收 編輯 胡傑 校對 楊許麗

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