不討特朗普喜歡官僚主義盛行 世界銀行還有救嗎?
2019年01月17日16:13

  世界銀行現任行長金墉以“用腳投票”的方式,將這家存在近75年的國際組織的尷尬處境置於聚光燈下。

  1月8日,金墉(Jim Yong Kim)突然宣佈辭職,將於2月1日卸任,這離他本屆任期正式結束還有三年多的時間。2012年,金墉在美國前總統奧巴馬的提名下擔任世行行長,成為首位亞裔美國人行長,並於2017年成功連任,任期五年。

  離開世行後,金墉將加入一個由前瑞信投行家創辦的民營基建投資基金。據他自己解釋,這一跳槽路徑能夠讓他在氣候變化和新興市場基建赤字等全球主要事務上發揮最大作用。

  這聽起來頗為諷刺,因為世界銀行本應該是在引領全球發展和基礎設施建設中最具影響力的國際機構。

  上個世紀後半葉,這個在戰後廢墟中誕生的組織在幫助發展中國家發展經濟、削減貧困等方面都發揮了相當重要的作用。

  可是,如今的世界銀行更像一位體態臃腫、步履蹣跚的高齡老人,面臨著嚴峻的身份危機,不僅核心使命沒有達到國際社會的期許,在國際舞台上的影響力也日漸式微。

  來自民營部門的資金激增,以及亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、金磚國家新開發銀行發展(NDB)等區域性多邊開發機構的崛起讓世界銀行的融資角色黯然失色,更為根本的問題是其官僚化的內部機製,緩慢且冗的貸款發放流程使得世界銀行已經成為一些需要資金國家的最後選擇。

  隨著金墉的提前離任,人們將希望寄予在下一任行長身上。

  但是,當世界銀行,這個多邊主義的踐行者,遇上一個對多邊主義不感興趣甚至反感的大股東——特朗普統治下的美國政府,那麼重振影響力無疑將是一個艱巨的任務。

  廢墟中誕生

  1944年第二次世界大戰行將結束之際,以美國和英國為主導的44個國家代表在美國新罕布殊爾州佈雷頓森林鎮召開了那場著名的會議,構建了戰後國際貨幣體系的基本框架,即以美元為中心的佈雷頓森林體系。

  會議通過了建立國際複興開發銀行(世界銀行前身)和國際貨幣基金組織(IMF)的決定,這兩大機構奠定了佈雷頓森林體系的基礎,後來也成為聯合國最重要的專門機構。

  這兩個誕生於二戰廢墟中的組織擔負起維護戰後世界貨幣穩定和促進經濟發展的重任。

  其中,世界銀行的使命是通過提供技術和資金支持,幫助一些國家改革某些部門或實施具體項目,例如修建學校、醫療中心,提供水電,抗擊疾病等,以促進長期經濟發展。

  起初世界銀行主要幫助歐洲國家和日本實現戰後複興,並輔助非洲、亞洲和拉丁美洲國家的經濟發展。此後,隨著“馬歇爾計劃”啟動,以及西歐和日本經濟逐步恢復元氣,世界銀行將扶持重點轉向發展中國家,從1990年代初開始世界銀行也開始向東歐國家和原蘇聯國家貸款。

  到現在世界銀行已從一個單一的機構發展成為一個由五個聯繫緊密的發展機構組成的集團,成員機構包括國際複興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司、多邊投資擔保機構和國際投資爭端解決中心,在全球120多個辦事處擁有1萬多名員工。

  可是,如今的世界銀行更像一位體態臃腫、步履蹣跚的高齡老人,面臨著嚴峻的身份危機,不僅核心使命沒有達到國際社會的期許,在國際舞台上的影響力也日漸式微。

  模糊的獨特性

  目前,世界銀行官宣的使命是以可持續的方式消除極端貧困和促進共享繁榮。近年來,它試圖在多個領域發揮作用,推廣扶貧,倡議社會福利,擁護環境保護,提供經濟和金融政策建議,但在這種什麼都想做的初衷下,世界銀行模糊了它的獨特性。

  對於許多人來說,所熟知的世界銀行更偏向於一個提供數據、分析和研究的智庫,它在收集經濟活動指標,以及衡量貧困、醫療和教育水平方面具有公認的權威性。

  然而,追本溯源,世界銀行的核心任務是向無法從資本市場獲得資金的貧窮國家提供低成本貸款,為這些國家的基礎設施投資籌集資金,但在這方面,它的效率遠遠不夠。

  世界銀行2018年年度報告顯示,去年該行向發展中國家政府和私營部門承諾提供669億美元資金,完成支付457億美元。但據彭博援引的數據,新興市場基礎設施建設的資金缺口巨大,每年需要1萬億到1.5萬億美元。相比之下,世行的貸款不過是杯水車薪。

(數據來源:世界銀行)
(數據來源:世界銀行)

  需要說明的是,世界銀行作為一家國際組織,雖然不最求利潤最大化,但也不是一家慈善機構。通過向中等收入國家和資信良好的低收入國家提供貸款、擔保以及非貸款業務,它曾經收入頗豐,能夠做到自給自足。

  但近年來,世行放貸規模未見明顯增長,核心客戶出現流失,其業務模式的可持續性面臨威脅,不得不依靠發達國家政府的資助繼續維持。

  漫長的發貸流程

  不得不承認,世界銀行面臨著激烈的外部競爭。一方面,來自民營部門的資金激增,另一方面,亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、金磚國家新開發銀行發展(NDB)等區域性多邊開發機構的崛起也讓世界銀行的融資角色黯然失色。

  但世界銀行仍有其獨特的優勢,它由189個成員國家組成,可以代表所有國家採取行動,這使得它比大多數其它多邊機構更具有自主性和彈性。而且新興市場也確實存在巨大的融資需求,它們迫切地需要資金用於基礎設施和其它投資。

  因此外部原因並非世界銀行業務模式受到阻礙的主要原因,根源在於其內部機製——緩慢的貸款發放流程和過於複雜的官僚作風——這使得世界銀行已經成為一些需要資金國家的最後選擇。

  牛津大學教授Ngaire Woods在2016年發表的一篇文章中指出,一般商業貸款機構可能需要3個月的時間來準備和發放貸款,而世界銀行則需要兩年多的時間,其貸款項目從開始到結束一般需要經曆 6個階段:項目的鑒定、可行性研究、評估、談判、執行與監督、總結性評價。

  從2013年開始,世界銀行一直努力試圖加快這一流程,但平均發貸時間從原來的28個月僅略微下降至25.2個月。在一些地區,借款人等待的時間甚至增加了。

  除了複雜冗長的流程,世行的一些貸款利率並不便宜。世行的貸款類型大致可以分為兩種,其中,國際複興開發銀行的貸款條件比較嚴格,總的來說並不優惠,被稱為“硬貸款”;國際開發協會信貸的貸款門檻比較低,條件也比較優惠,被稱為“軟貸款”。

  據Ngaire Woods,2016年時世界銀行20年期貸款的利率約為4%,相比之下,貧困國家向國際開發協會(IDA)同期貸款的利率不到1%。

  公信力危機

  世行應該在國際援助體系中扮演著“平衡者”的角色,幫助資金流向最需要的國家,確保更合理公平的全球資金配置。然而,正是在提供貸款的公平性上,世界銀行遭到的質疑。

  世行對發展中國家的幫助不可否認,但有量化研究顯示,世行將多數的貸款或者發放給了與其有特殊紐帶或關係的國家,或者在一段時間內只支持特定的行業或技術。根據英國國際發展部(Department for International Development)的數據,在獲得最多援助撥款的30個國家中,只有五個國家的援助接近他們所需要的合理水平。

  世行所代表的西方大國意誌也讓一些需要資金的貧窮國家望而卻步。世界銀行持股比例最多的是美國、日本、中國、德國和法國,其中美國作為最大股東占比達到16%以上,在重要決策需要 85% 以上多數票通過的規定下, 美國一家就可以否決任何一項決策的通過與實施。

  有批評稱,奉行“華盛頓共識”的世界銀行通過各種各樣的貸款條件, 左右著發展中國家社會、經濟領域政策的形成,罔顧發展中國家的真正需求,將西方少數大國的意誌強加到受援國身上。

  “華盛頓共識”是1989年由美國國際經濟研究所約翰·威廉姆森(John Williamson)提出的一整套針對拉美國家和東歐轉軌國家的政治經濟理論,包括了以新自由主義為理論基礎的十項宏觀經濟政策,從加強財政紀律、開展稅製改革、實施利率市場化、採用一種具有競爭力的彙率製度到實施貿易自由化、放鬆對外資的限製等。

  但借貸者往往對世行的條件和建議保持高度警惕,他們認為這些提議更多是由理論和意識形態所驅動,而不是基於實踐和他們發展的實際需要。

  世界銀行也在嚐試重新定位,把自己從一個貸款機構轉變為一個“經紀人”,幫助有需要的國家進行治理改革,從而吸引潛力巨大的私人投資。不過世行並未表示將放棄公共資金,在一份文件中它曾聲明:“只有在市場解決方案不可能的情況下……才會動用官方和公共資源。”

  但批評指出,世界銀行的職能是在市場機製出現偏差時進行糾正以促進公平性。定位的調整與世行減少貧窮的使命背道而馳,因為對於私人投資來說,他們追尋的是回報,而不是減少貧困。世行的轉變某種程度上放棄了“平衡者”的角色,將全球貧困人口的命運掌握在私人財富手中,它尋求的不是讓私人資金服務於公共需求的方式,而是讓公共需求如何轉變,以滿足私人資金的需求。

  下一任行長的重擔

  隨著金墉的提前離任,人們將希望寄予在下一任行長身上,期待在他或她的強有力領導下,世界銀行能夠明確組織的使命,重振其在國際舞台上的影響力。

  自世行創立以來,其行長始終由美國選擇,美國將這項任命作為推進美國在全球的經濟利益、權力和優先發展重點的一個工具。按以往慣例,擔任世界銀行行長的是美國人。

  不過,這一慣例似乎正在被打破。事實上,在任命金墉前,以官方名義對世行行長做出選擇的世行執行董事們就已承諾挑選行長要遵守“公開、擇優和透明”原則,稱“所有執行董事都能進行提名然後對所有候選人加以考量。”

  布魯斯金學會研究員Homi Kharas和Eswar Prasad近日指出,世界銀行集團需要一位值得信任的領導者,這位領導組必須瞭解組織使命的緊迫性和範圍。國籍本身, 是不是一個先決條件。重要的是,新領導人必須享有美國和大多數其他國家的信任,並能夠以真正的多邊主義精神來調和各國的不同利益。

  1月10日,世界銀行宣佈了新行長遴選流程,計劃今年4月春季會議前選出下一任行長。新行長人選可由世行執董提名,提名時間為2月7日至3月14日。

  世行指出,新行長候選人必須來自世行成員國,並擁有良好的領導力記錄、管理大型國際機構的經驗,熟悉公共部門,有能力表達世行發展使命的清晰遠景,堅定承諾和讚賞多邊合作等素質。

  據英國《金融時報》報導,特朗普政府考慮提名下一任世行行長的潛在人選包括美國財政部負責國際事務的副部長戴維·馬爾帕斯(David Malpass)、前美國常駐聯合國代表妮基·黑利(Nikki Haley)、美國國際開發署署長馬克·格林(Mark Green),以及“第一女兒”伊萬卡·特朗普(Ivanka Trump)。

  但白宮14日否認了有關伊萬卡·特朗普被考慮作為世行行長候選人的報導,稱只是請她協助管理美國提名世行行長候選人的程序。

  據《紐約時報》最新報導,白宮正在考慮讓前百事可樂首席執行官盧英德(Indra K. Nooyi)出任世界銀行行長。

  反感多邊主義的特朗普政府

  無論是誰出任世界銀行行長,他或她都將面對一個對全球化和多邊主義都不那麼感興趣的特朗普政府。

  美國總統特朗普上任以來,主張“美國優先”政策,從多個國際組織退出,並“撕毀”多份多邊協議,包括跨太平洋夥伴關係協定、巴黎協定、聯合國科教文組織、全球移民協議、伊朗核協議、聯合國人權理事會等,並多次威脅要退出WTO。

  在他執政近兩年的時間里,還未對世界銀行給予太多關注。但有研究認為,隨著特朗普政府在中期選舉中失去了對眾議院的控製權,這一情況或將出現改變。

  經濟學家Christopher Kilby在布魯斯金學會刊文稱,雙邊援助在美國的外交政策中扮演這重要的角色,為了批準新的雙邊援助或者改變已經批準的資金用途,美國政府必須得到眾議院和參議院的委員會的批準,失去了對眾議院的控製後,這一過程將變得艱難。

  在這種情況下,使用世界銀行作為外交政策工具將變得更具吸引力,例如當國會不允許政府削減雙邊援助來懲罰某些國家時,政府可能會推動世界銀行減少對這些國家的貸款來達到同樣目的,而這也將破壞世界銀行的獨立性。

  從長期來看,Kilby認為,特朗普政府對多邊主義的反感,特別是對美國前政府的國際承諾的不屑,將使信用評級機構低估世界銀行的代繳資本,轉而關注該銀行的實收資本。

  這些債券評級對於世行的商業模式至關重要:通過在國際市場上以低成本借款,然後向低收入和中等收入客戶重新貸款,其利率低於這些國家自身的收益率。為了保護其債券評級,世界銀行將不得不關注其貸款水平,進一步限製該機構的選擇,並使其更加依賴於非核心融資,如信託基金。

  當世界銀行,這個多邊主義的踐行者,遇上一個對多邊主義不感興趣甚至反感的大股東——特朗普統治下的美國政府,那麼重整影響力無疑將是一個艱巨的任務。

  2007年,世行前行長保羅·沃爾福威茨(Paul Wolfowitz)涉嫌利用職權為與其關係密切的一位世行女官員大幅升職加薪,此舉引起軒然大波,沃爾福威茨黯然辭職。此後,一位自由市場經濟學家在美國雜誌《國家評論》(National Review)上撰文,對世界銀行的存在提出了質疑:

我們真的需要世界銀行嗎?

自由市場資本主義正在全球迅速蔓延,隨之而來的是私人資本市場的擴散,將投資引向世界各地。

消除貧困的真正關鍵不是以低於市場的利率向非洲和其他地區的國家計劃政府提供廉價貸款,而是讓市場(而不是世界銀行的官員)掌握主動權。

國際貨幣基金組織和世界銀行都是二戰後重建時期的產物。窮國需要的不是政府間的貸款,而是有利於市場的改革,從而吸引私人資本流動。這將使低收入國家受到與中國、印度、俄羅斯、東歐和拉丁美洲一樣的市場約束。

數千名拿著免稅工資的世界銀行官員非常清楚,私人市場資本主義正在取代他們的使命。因此,他們想把世界銀行變成某種規模龐大的全球變暖官僚機構——這顯然不是我們所需要的。

  當年的美國總統喬治·W·布殊或許並沒有留意到這位經濟學家的建議,但今時不同往日了,因為寫下上面這些話的正是特朗普的白宮經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)。

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  參考資料:

  宋瀾,世界銀行困局及其對我國建設“一帶一路”多邊金融新格局的啟示,宏觀經濟,2016年7月

  敦誌剛,世界銀行的貸款管理機製及其對亞投行的借鑒,國際金融,2015年8月

  Ngaire Woods,How to save the World Bank,World Finance, Mar 2016

  Christopher Kilby,The fate of the World Bank during a divided US government,Brookings Institution,Nov 2018

  Homi Kharas、Eswar Prasad,The leader the World Bank needs, Brookings Institution,Jan 2019

  Larry Kudlow, New Boss at World Bank,National Review, Mar 2007

  文章來源:華爾街見聞

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