日本財政政策啟示:激發民間消費投資擺脫對基建依賴
2018年11月06日08:00

  本文作者海通宏觀薑超、李金柳、宋瀟,原標題《日本的嚐試,我們的啟示――日本財政政策的比較》。

  摘要

  上世紀90年代之後,日本財政政策發力應對經濟失速,在擴大投資、稅率調整、結構改革等方面做出諸多嚐試。雖然我國當前環境與日本當時存在差異,但仍可以從中得到不少啟示。

  長期財政赤字,政府債務龐大。貨幣政策失效,日本依賴基建。90年代後日本陷入流動性陷阱,寬鬆的貨幣政策已經難以刺激經濟,日本政府轉而採取增加公共支出、擴大基建投資的措施,公共投資占總投資的比重從90年代初的21%快速增長到90年代中後期的30%。支出持續擴大,帶來債務問題。但由於老齡化加劇和擴大公共投資都進一步增加財政支出、而直接稅為主的稅製下財政收入增長乏力,日本財政赤字逐年擴大,政府債務問題嚴重。

  日本財政政策的幾次嚐試。橋本上調消費稅,疊加危機經濟衰退。為重建財政,97年橋本內閣實施了消費稅率從3%提高到5%的法案,並停止了原本的減稅措施,同時削減政府公共支出。加稅預期下,96年日本出現突擊消費、建房和投資,而加稅衝擊下,97年日本私人消費、私人住宅和設備投資對GDP的拉動都出現了下滑。疊加97年亞洲金融危機,日本受到波及,經濟再度負增長。小泉縮減公共開支,鼓勵私人投資。重建財政的另一種方式是減少開支。01年6月小泉內閣通過經濟改革計劃,一方面,削減公共投資,控製國債規模。02年後日本國債發行未延續90年代大幅增加的趨勢,日本國債的債務依存度從02年的41.8%下降到金融危機前07年的31%。另一方面,減少政府干預、鼓勵民間投資、提高社會經濟活力:採取特殊法人改革或民營化,在醫療、護理、教育等領域引入競爭,對研發和投資費用列為減稅對象,支持教育和科研等措施。小泉時期的6年,日本公共部門投資持續收縮,而私人部門投資逐年回升,實際GDP自02年下半年開始連續23個季度正增長,而財政惡化的形勢也得到了緩解。安倍上調消費稅,經濟回落再恢復。08年危機日本財政問題加重,11年再次通過消費稅稅率上調的法案。12-13年日本經濟短期好轉,安倍政府14年按計劃將消費稅率上調到8%。這次日本同樣出現了居民提前消費、投資的現象,推高13年下半年和14年1季度經濟增速。加稅之後,日本的居民消費波動較大,但在短暫衝擊後,日本經濟還是出現了好轉,而這一次的消費稅率提升,最終也增加了財政收入。此次加稅沒有重蹈97年橋本的覆轍,是因為14年安倍政府採取了更多的緊急經濟對策,包括:基礎設施更新、地震災後複興、低收入群體和購房者的轉移支付、鼓勵設備投資方面的稅收減免等。此外,橋本加稅後金融危機來襲進一步衝擊經濟,而安倍加稅的進程則會依據經濟的具體情況進行調整,曾兩次推遲了後續將消費稅上調至10%的計劃。

  日本的嚐試,我們的啟示。第一,加稅對經濟產生抑製,因而日本在消費稅率上調的同時都採取了一些緩解衝擊的措施。這反過來則意味著經濟下行時更應減輕企業和居民負擔,不合適的稅負水平會打壓經濟。美國80年代、01年以及18年的減稅都對居民消費起到了明顯提振。而日本即便在經濟短期景氣時上調消費稅,也仍給經濟帶來了負面影響。第二,日本政府加大公共投資短期拉動經濟,但並不是長期依賴的萬能靈藥。由於日本長期偏重基建,一些領域出現過剩,公共投資的效用降低,而過度的公共投資增加了勞動力和資金需求,又間接推升民間投資成本,反而產生擠出效應。第三,只有形成經濟增長的良性循環,才能擺脫對基建的長期過度依賴,這就要靠激發民間消費和投資的活力。01-06年日本採取了結構性改革,向“小政府”轉變,減少政府干預,縮減公共開支,激活民間投資,採取了鼓勵私人部門研發和投資、更多行業引入市場競爭、提升社會活力等措施,雖然這一時期日本政府公共投資持續負增,但私人投資逐年回升,經濟隨後維持了較長的景氣。

  正文

  1.長期財政赤字,政府債務龐大

  1.1貨幣政策失效,日本依賴基建

  90年代後日本陷入流動性陷阱,貨幣政策失效。由於房地產泡沫時期日本企業和居民持有了大量不動產,90年代初泡沫破滅之後,房價暴跌導致私人部門資產負債表嚴重惡化。因此,儘管當時日本政府短時間內大幅下調了基準利率,但是日本私人部門的投資意願依然持續低迷,私人住宅投資和設備投資同比增速一直在0%左右徘徊。低利率難以刺激私人投資的情況實際上反映出當時日本正處於流動性陷阱,寬鬆的貨幣政策基本無效。

  貨幣政策的困境,使得日本加大了基建投資的財政刺激。由於寬鬆的貨幣政策難以刺激經濟,日本政府轉而採取更加積極的財政政策,而見效最快、最容易的就是政府增加公共支出、擴大基建投資,帶動GDP增速回升。無論是上世紀90年代初,98年亞洲金融危機,還是08年美國次貸危機後,日本經濟下行之初都以增加政府投資應對,在私人消費和投資遭遇大幅萎縮時,的確有助於幫助經濟恢復景氣。日本公共投資占總投資的比重從90年代初的21%快速增長到90年代中後期的30%,儘管近幾年有所下降,但是占比也維持在20%左右。

  1.2支出持續擴大,帶來債務問題

  日本的財政支出不僅僅是因基建投資而擴大,日本人口老齡化加重也進一步增加了政府的社會保障支出。作為養老保障較完善的國家,日本老年人的養老負擔大部分由政府承擔。90年代開始,日本65歲以上人口占比從12%持續上升至2017年的27%,老年人口的增加導致社會保障費支出不斷擴大,目前已經成為日本財政最主要的支出項。由於養老支出有著剛性支出屬性,因此隨著日本老齡化的不斷加劇,財政支出只能被動擴大。

  但日本稅收結構又以直接稅為主,因此在日本經濟低迷的同時,日本稅收收入增長十分緩慢。私人部門消費和投資沒有起色,意味著企業和居民的收入提升緩慢。在日本稅收體系中,企業和居民的所得稅合計占比超50%,在消費稅引入之前,更是絕對的稅收主體,但直接稅隨經濟環境順週期波動較大,因此,90年代經濟下滑之後,日本稅收收入增長極其緩慢,甚至不少年份是減少的。

  支出擴大和收入難增使得日本財政逐年赤字擴大,政府債務問題嚴重。一面是財政支出的不斷擴大,一面是稅收收入難有起色,日本的財政赤字不斷擴大,只能依靠發行國債彌補空缺。90年代之前,日本每年用於彌補財政支出缺口的國債發行規模最高約14萬億日元,但到2000年這一規模已經擴大到30萬億日元左右。日本政府債務占GDP的比重不斷增長,財政收支結構調整迫在眉睫。

  2.日本財政政策的不同嚐試

  2.1橋本上調消費稅,疊加危機經濟衰退

  為重建財政、解決高赤字問題,日本政府採取了諸多嚐試以平衡財政收支,但結果大相逕庭。其中一種措施就是引入和提高消費稅率。二戰以後,日本在美國的建議下形成了以直接稅為主的稅製,但隨著日本老齡化和對社會保障需求的增長,日本意識到需要更為穩定的財政收入來源,於是在1989年正式引入了作為間接稅的消費稅(類似其他國家的增值稅),稅率定在3%,同時調減了公司稅和居民所得稅率。

  在財政壓力日益增加的背景下,1994年11月村山內閣通過了消費稅率由3%上調至5%的稅製改革法案,並定於3年後實施。不過鑒於當時經濟形勢不佳,也為了減少加稅對經濟的衝擊,村山內閣在1994至1996三年間實施了共9.5萬億日元的個人所得稅及住民稅的減稅措施。而與其他高福利國家相比,日本也的確有加稅的空間。1997年日本的租稅負擔為26.2%,仍低於不少歐洲發達國家超過30%的水平。

  經濟略微企穩後,橋本內閣為實現財政重建的計劃,正式上調消費稅率。1995到1996年,在寬鬆政策的刺激下,地產泡沫破滅後的日本經濟短暫恢復元氣,連續兩年實際GDP增速超過2%。於是,當時的橋本內閣判斷經濟形勢改善,按計劃實施了加稅法案,並在此基礎上停止了已實施三年的個稅及住民稅的減稅措施,同時還增加了醫療費個人負擔比例,同時也削減了政府公共支出、降低了政府年度預算。

  消費稅率提高,擠壓居民消費與投資。日本的消費稅是一種間接稅,最終會轉嫁給消費者承擔。雖然政府也對低收入家庭提供了總規模1000億日元的臨時補助金,但據日本綜合研究所的測算,加稅在內的一系列財政重建措施還是使日本家庭實際負擔增加了8.5萬億日元。加稅預期下,96年日本出現了突擊消費、建房和投資,以避免之後稅負增加,在正式開始加稅的97年4月前,日本的私人住宅同比增速一度衝高到17%,私人設備投資、私人消費實際增速分別達到6.6%和3.8%,而在加稅衝擊下,97年日本的私人消費、私人住宅和設備投資對GDP增速的拉動都出現了下滑。

  加稅後遭遇亞洲金融危機,日本經濟再次陷入低穀。1997年的亞洲金融危機來襲,日本的金融行業也受到波及,當年11月北海道拓殖銀行等大型金融機構相繼破產,日本金融市場陷入巨大恐慌,經濟景氣度下行,日本GDP再次陷入負增長的困境。

  因此,橋本內閣時期的加稅,最終未能改善政府收支狀況,反倒拖累經濟下行。在金融危機和加稅的雙重負面衝擊下,儘管消費稅稅收小幅上升,但經濟增速放緩導致98年起日本的個人所得稅和公司稅等其他主要稅收明顯下滑,政府總稅收不升反降。

  2.2小泉縮減公共開支,鼓勵私人投資

  重建財政的另一種措施是減少支出、控製快速膨脹的國債規模。這主要是小泉純一郎01年就任日本內閣總理大臣後,面對經濟與財政困境採取的措施。東南亞金融危機衝擊下,98、99年日本GDP接連負增長,日本政府不得不對財政刺激更加依賴,繼續擴大公共投資和降低所得稅,因而也就導致財政狀況更加惡化。1999和2000年日本赤字率分別上升到6.4%和7.4%,日本政府債務/GDP也是在此期間突破了100%。

  小泉減支鬆綁,全面改革。2001年4月小泉上台後,面對經濟增長和財政困境的雙重挑戰,旋即在6月通過製定了名為《今後的經濟財政運作以及經濟社會的結構改革的基本方針》的經濟改革措施,提出了由“三大支柱”和“七項計劃”組成的經濟結構改革計劃,主要內容包括解決不良貸款問題、民營化改革、中央與地方稅收分配改革等,體現了其“從中央到地方,從政府到私人”的設想。而在財政改革方面,與之前加稅改善財政收支的方式不同,小泉提出在所有領域全面調整,大幅削減公共投資的計劃。

  對於攀升的國債規模,小泉提出在02年度一般預算中將新增政府債券的發行控製在30萬億日元之內的目標。雖然由於此後經濟再度陷入通縮,政府仍採取了財政刺激,這一限製直到06年才完全實現,但日本02年後的國債發行也並未延續90年代以來大幅增加的趨勢。而這期間日本國債的債務依存度(財政支出用途的國債發行規模/財政一般會計支出)也從02年的41.8%逐年下降到金融危機前07年的31%。

  在減少公共開支的同時,小泉內閣採取一系列措施鼓勵民間投資,提高社會經濟活力。與此前相比,小泉在其“三大支柱”的理念下,並未過度依賴公共投資,而是減少政府干預,轉向激勵私人部門。具體措施包括:特殊法人改革或民營化,以消減對特殊法人的補貼等,例如通過了郵政民營化法案,在醫療、護理、教育等領域引入競爭;對研發和投資費用列為減稅對象;推行教育改革,確立生命科學、IT、環境、納米材料為戰略重點,支持高水平大學科研資金等等。

  小泉時期的6年,日本公共部門投資持續收縮,而私人部門投資回升。隨著政府縮減公共投資以及增加社保養老支出,總投資中來自政府的比重從2001年的27.4%降到了2006年的20.7%;2001-2006年日本公共投資持續負增,在GDP中的占比從7.3%降至5.1%。與此同時,民間投資開始活躍,2005年日本私人設備投資實際同比一度達到8.5%。而這期間日本經濟也維持了溫和擴張,實際GDP自02年下半年開始連續23個季度正增長,是日本房地產泡沫破滅之後持續時間最長的一段複蘇。

  小泉的改革整體上取得了積極的效果。這期間日本經濟維持增長,到06年CPI和核心CPI也擺脫了通縮。而由於縮減開支,日本06和07連續兩年的國債發行規模都控製在了30萬億日元以內,政府赤字率也有所收斂。

  但隨後08年金融危機再度衝擊了日本經濟,政府不得不重啟擴張財政,相繼推出應對危機的緊急政策。而日本這一時期內閣頻繁更迭,當局行為短視,也更助漲了財政的肆意擴張。社保負擔攀升、公共支出加大、居民生活補貼增加以及中小企業稅收減免等因素使得日本財政再度惡化。

  2.3安倍上調消費稅,經濟回落再恢復

  財政收支惡化,加稅被重新提起。一方面是養老支出持續擴大,另一方面08年危機後政府加大財政刺激力度,赤字高企和國債高增的問題依然擺在日本面前,政府還是不得不考慮如何增加稅收收入。2011年野田內閣時期,日本再次通過消費稅稅率上調的法案,規定於2014年和2015年分別上調3個和2個百分點。

  經濟短期好轉,安倍政府上調消費稅。日本經濟在2012 -2013年有了短期好轉,2014年4月安倍政府按照前任內閣計劃如期將消費稅稅率從5%上調到8%。這一次,在消費稅加稅預期下,日本同樣也出現了居民提前消費、投資的現象,推高了加稅之前的13年下半年和14年1季度經濟增速。

  2014年消費稅加稅後,日本經濟短期回落,但隨後GDP同比還是重新回升到1%以上。加稅之後,日本的居民消費波動較大,其對GDP的環比拉動率從14年1季度的1.1%到14年2季度降至-2.7%。但在短暫的衝擊後,日本經濟還是出現了好轉。而這一時期外部經濟環境也更為友好,歐美經濟開始複蘇,2012年開始淨出口對日本GDP同比增速的拉動率就持續回升。2015年以來日本GDP同比增速維持在了1%以上,沒有重演97年加稅後的遭遇。

  而這一次的消費稅率提升,最終也增加了財政收入。消費稅稅率的上調使得日本消費稅收入出現跳升,2014年收入相比於2013年增加了42%。而由於日本經濟增長並未受到加稅的嚴重影響,因此2014年以來隨著消費稅收入的增加,日本稅收收入也出現了大幅增長,2017年稅收收入達到56.6萬億日元。

  同樣是加稅,97年橋本和14年安倍的兩次嚐試卻帶來了不同的結果。背後的原因在於,14年安倍政府採取了更多的緊急經濟對策,總規模達5萬多億日元,相當於返還了增稅幅度3%中的2%。一方面,政府擴大財政支出,包括基礎設施更新、地震災後複興、低收入群體和購房者的轉移支付;另一方面,政府還採取了鼓勵設備投資等方面的稅收減免。此外,安倍加稅的進程也會依據經濟的具體情況進行調整,曾兩次推遲了約定於2015年將消費稅上調至10%的計劃,直到2018年10月安倍內閣才確認消費稅將於2019年10月進一步上調。

  3.日本的嚐試,我們的啟示

  當前,我國經濟面臨較大壓力,提出積極的財政政策要更加積極。積極的財政政策主要靠兩個抓手,一是政府加大支出、啟動基建投資,二是實施減稅,鼓勵民間投資和消費。過去30年,日本地產泡沫破滅之後,陷入了“流動性陷阱”,同樣也是通過財政政策發力來應對經濟失速,在基建投資、稅率調整、結構改革方面做了諸多嚐試,恰恰可以為我們帶來不少啟示。

  3.1加稅衝擊經濟,減稅刺激經濟

  日本在財政收支失衡後,將消費稅率調整作為了重要的政策工具。

  加稅對經濟會產生抑製,因而日本在消費稅率上調的同時都採取了一些緩解衝擊的措施。89年開始徵稅消費稅的同時,降低了所得稅稅率,並且擴大了對個人的所得稅扣除和減免。97年提高消費稅率前也實施過稅收減免。而14年日本再度上調消費稅率,不僅增加了對低收入者的補貼,還提出降低企業實際稅率的措施,以刺激國內投資和鼓勵增加員工薪資。

  稅率調整時機的把握也非常關鍵。經濟環境好的時候,加稅對經濟的影響容易被消化,日本政府97年加稅後疊加了亞洲金融危機衝擊,日本經濟壓力加大甚至衰退。而14年上調消費稅之後,也同樣出現了居民消費和投資的下滑,但由於外部經濟環境優於97年,全球經濟也在回升,最終日本經濟還是緩慢複蘇了。並且安倍政府依據經濟情況兩度推遲消費稅的下一輪上調,也防範了多次加稅對經濟造成的疊加衝擊。

  這反過來也說明,經濟面臨下行壓力時,更應減輕企業和居民負擔,鼓勵投資和消費,否則不合適的稅負水平會對經濟產生更嚴重的後果。將日本和美國的經曆進行對比可以發現,美國80年代、01年以及18年的減稅措施,都對居民消費起到了比較明顯的提振,從而帶來了經濟的回升。而日本即便是在經濟短期景氣時上調消費稅,也不可避免地給經濟帶來了負面影響。

  3.2擴大公共投資,效果卻在減弱

  日本財政失衡從支出來看,主要原因一是老齡化加重產生不斷攀升的養老社保支出,二是為刺激經濟多次實施了擴大公共投資的計劃。

  日本經驗表明,政府擴大公共投資的確在短期拉動了經濟,但這並不是一個可以持續依賴的萬能靈藥。上世紀80年代以前,日本工業化和高速增長時期,公共投資保持15%以上的名義增速,經濟也呈現較快增長。這一時期公共投資不僅直接創造了GDP,也為工業生產帶來正的外部性。但到了90年代之後,日本繼續增加公共投資刺激經濟,GDP增速可以在短期減緩下行趨勢,但卻難見到根本性的起色。

  這固然有金融系統出清和改革滯後、人口老齡化加重等方面的原因,但基建為主的公共投資拉動經濟的效果也在減弱。一方面,由於長期偏重公共投資,基建的一些領域可能已經出現過剩,並且泡沫破滅之後居民和企業對前景預期低迷,擴大基建對企業投資產生的正向帶動也有所減弱,因而投資的整體效用在降低。另一方面,過度的公共投資增加了對勞動力和資金的需求,又甚至間接推升民間投資成本,反而產生擠出效應。

  3.3激活民間投資,助力良性循環

  所以,只有形成經濟增長的良性循環,才能擺脫對基建的長期過度依賴,並避免加重財政負擔,而這就要通過激發民間消費和投資的活力來實現。2001-2006年日本採取了結構性改革,縮減公共開支、激活民間投資,不僅改善了財政狀況,同時經濟也保持了溫和擴張。當時小泉政府在縮減公共開支、控製國債規模的同時,採取了諸多鼓勵私人部門研發和投資、行業引入市場競爭、提升社會活力的措施,雖然這一時期日本政府公共投資持續負增,但私人投資逐年回升,並且私人投資改善也有助於增加居民收入和穩定消費,因而日本經濟在隨後幾年維持了相對的景氣。

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