評論丨調節收入分配需更多公共政策工具配合
2017年05月20日07:11

21世紀經濟報導

中國社會科學院財經戰略研究院 楊誌勇 研究員

近日,有專家在接受採訪時認為,無論從社會政策目的、轉變增長方式、還是改善收入狀況,推進遺產稅改革都十分必要,時機已經成熟,條件也已基本具備。

這是在收入分配的語境下所表達的觀點。收入分配問題一直是全社會關注的熱點話題。收入分配問題的解決方案可謂眾說紛紜。不同的見解或來自於不同的分析視角,或源於對同一數據的不同解讀。根據國家統計局公佈的近年來的基尼係數數據,基尼係數在0.4的警戒線之上的年頭已經不少。公共政策目標的選擇上不能不關注收入分配問題。追求社會公平正義目標也早已深入人心。現在所要討論的是如何讓這一目標得到更好的實現。

區分不同群體,選擇不同方案

收入分配政策從形式上有點像“劫富濟貧”。政府能夠用於幫助低收入者的資源主要來自於高收入者。但是,收入分配政策的選擇不會太過於簡單。現代社會日趨複雜,只有區分不同收入群體,選擇不同的行動方案,收入分配政策才可能取得成功。對於現實中的低收入群體、中等收入群體和高收入群體,應有不同的收入分配政策方案。

現代國家多有最低生活保障線,這保證了收入處於最低水平的個人能夠獲得與經濟社會發展水平大致相稱的生活水平。各地生活成本費用不同,收入水平不同,因此,各地往往根據當地的實際情況,選擇適合當地的最低生活保障線。城鄉一體化尚未完成,但城市和鄉村低收入群體都能得到政府的救助,只是救助水平可能有差異。當下的脫貧攻堅工程就是直接幫助低收入群體的工程,可以促進收入分配政策目標的實現。

中等收入群體需要予以特別關注。收入分配政策要求擴大中等收入群體的規模。從國際經驗來看,中等收入群體在人群中占比越高,社會就越穩定。這就是所謂低收入和高收入人數少、中間收入者多的“橄欖型社會”。“橄欖型社會”建設是社會穩定的需要。收入分配政策應該對這一收入群體積極鼓勵。

收入分配政策作用對象最難處理的是所謂“高收入群體”。中國還是一個發展中國家,需要特別注意的是“偽”高收入群體。這個群體的名義收入,在社會中確實不算低,甚至在整個收入金字塔體系中也處於頂端。但是這裏所謂的“高收入群體”,很可能只是我們亟待擴大的中等收入群體。他們極容易為不合理的公共政策工具所誤傷。

年收入12萬元算不算高收入?確實在偏僻的鄉村,在三四線城市,這樣的收入水平在當地不算低。但是,這樣的收入水平對於個人來說又能解決什麼問題呢?北京、上海、深圳、廣州等大城市,如果在此就業的個人月收入1萬元,那麼他或她能過上的是什麼樣的生活水平?如果沒有住房,扣除一個月五六千元的房租之後,所餘下的可支配收入能夠做點什麼也很清楚。即使從全國來看,他們的收入水平的確處於金字塔的塔尖上,但這也只是反映了一個事實,即中國還是一個發展中國家的事實。

即使要調控高收入群體,也需要找到真正的“高收入群體”。這個群體並不好界定,但可以肯定的是,他們的收入應該在更高的收入水平上,而不見得是年收入12萬元。現實中所謂的中等收入群體實際上也不屬於真正的中產。他們的收入水平距離發達國家的“中產”還有不小的差距。對於他們,收入分配政策應該給他們創造更多的機會,幫助他們增加收入。這一點與針對低收入群體的收入分配政策是一樣的。“救急”,所解決的是燃眉之急,是眼前生活問題。僅此是不夠的。他們更需要的應該是“輸血”。收入分配政策應該幫助他們形成造血機製,並促進良性循環的形成。

徵收遺產稅不是解決收入分配問題的首選方案

徵收遺產稅,可以解決收入分配問題嗎?有一種支持者認為,個人所得稅徵管存在漏洞,可以通過遺產稅來最後把關。我們需要判斷把關的可能性有多大。

遺產稅的確是一種“劫富”的稅種,但是,有意思的是,遺產稅近些年在國際上越來越不流行。現實中,已不乏大幅度降低稅率乃至取消遺產稅的國家和地區。只要明了國際大趨勢的原因,才能對動用遺產稅調節收入分配的不可行性有更深刻的認識。只有對遺產稅設立的目標有更準確的理解,才能更清晰地把握遺產稅的未來走向。流行的觀點是通過遺產稅來調節貧富差距。富人離開人世,留下的遺產多,多收可以縮小財富差距。可是,在國際上,遺產稅開徵似乎不是為了更多的遺產稅收入。開徵遺產稅的目標只是鼓勵有錢人在生前把錢財捐出去。巴菲特當年捐了370億美元做慈善事業。我們沒見美國政府對此採取什麼措施。發達國家富人捐款設立各種用途的信託基金的比比皆是,我們幾乎也沒看到各國稅務局將此視為逃稅行為。

在全球化時代,開徵遺產稅或遺產稅稅率較高的國家和地區,與不開徵或稅率較低的國家或地區相比,總是處於不利地位。財富轉移屢見不鮮。開徵遺產稅不能不考慮財富轉移的風險。一些國家和地區為了成為全球資產管理中心,降低遺產稅稅率乃至取消遺產稅,正在吸引高稅負的國家和地區的財富流入。一些國家和地區也因此不得不降低稅率或取消遺產稅來加以應對。世界潮流如此,中國沒有必要逆潮流而行。

遺產稅再好,也需要解決好徵管問題,否則設立這樣的稅種不僅調節不了收入和財富分配,而且還帶來稅負不公、資本外逃、財富轉移等問題。在相當長的一段時間內,要做到同樣遺產同樣稅收待遇,幾乎是不可能的。在現金交易普遍、個人收入監控製度還很不健全的條件下,財產信息同樣很難公平地捕捉,遺產稅的稅收公平問題很難解決。財產有易於監控的,如上市公司的股票;也有很難監控的,如金銀珠寶等等。遺產稅一旦開徵,易於監控的財產很可能就會逐步轉換為不易監控的財產。包括字畫玉石在內的收藏品就可能成為社會各界追逐的對象。遺產稅扭曲經濟行為的潛在可能,必須注意。

調節收入分配,需要更多的公共政策工具配合

初次收入分配的結果往往不能令人滿意,這就需要有收入再分配和“第三次分配”。初次收入分配格局形成的原因很複雜。不同原因需要有不同的對策。

無論是什麼樣的初次收入分配結果,都需要有收入再分配政策加以應對。個人所得稅經常被視為調節收入分配差距的重要公共政策工具。工資薪金所得、勞務報酬所得實質上都實行超額累進稅率。前者適用3%-45%的七級超額累進稅率;後者適用20%、30%和40%的三級超額累進稅率。但是,由於個人所得稅收入在全國稅收收入占比較低,2016年快速增長之後也不到8%,個人所得稅在調節收入分配中的作用就顯得較為有限。就是未來個人所得稅收入仍有上升空間,但是國際稅收競爭已經大大弱化了個人所得稅調節收入分配的作用。國際人才競爭,導致不少國家為此大幅度降低稅率,希冀能夠吸引到更多的人才。中國目前較高的工資薪金所得邊際稅率,月應納稅所得額8萬元以上就要適用45%的稅率,在很大程度上不利於中國吸引國際頂尖人才。

國際上已經更多地強調社會保障和公共服務的改善在收入分配中的作用。社會保障覆蓋面越廣、保障水平越高,中低收入者的利益越容易得到保障。所有人都能得到最基本的社會保障,都能享受到與經濟社會發展水平相稱的基本社會福利。公共服務的改善能夠給社會上分佈於不同收入水平家庭的個人提供更多的公平機會。教育不僅僅是百年大計,而且個人受教育程度的多少與人力資本的形成有著密切的關係。所有人不管是在窮人家庭,還是在富人家庭成長,都有公平的接受教育的機會。更多更公平的受教育機會,將讓中低收入者有更多的機會提高人力資本,更好地融入社會。醫療公共服務的改進可以降低個人和家庭的醫療費用支出,“因病致貧”“因病返貧”問題將在很大程度上得到解決。其他公共服務的改進也有增加個人和家庭可支配收入的作用。縮小財富差距,更重要的是創造更多的公平機會。

調節收入差距,讓收入分配更加合理,促進社會公平正義,更需要個人理念的變化,需要因此帶來的“第三次收入分配”。中國富人的大規模出現也不過三十多年。富人們還只是處於學習如何做富人的階段。假以時日,他們必將找到一種既能實現個人意願,又有利於社會發展的支配財富的辦法。過去,國人習慣於留下錢財給子孫後代。但是,隨著時代進步,各種社會保障製度的健全,子孫後代的後顧之憂在很大程度上消除。而且,僅僅保證子孫後代的基本生活水平,不需要耗費太多錢財。富人可以選擇將錢財留給子孫,但這不見得就是最佳選擇。

公平理念的轉變需要一個過程。收入分配問題仍然需要強調公共政策工具的作用。這裏的公共政策工具必須是多樣化的,是政府不同稅收政策和支出政策以及規製政策的綜合體。在當下,最應該強調的是收入分配政策工具應該是社會保障和公共服務政策。個人所得稅在促進社會公平正義上仍要發揮作用,但應充分考慮國際稅收競爭的影響。至於遺產稅,在相當長的一段時間內都不具備開徵的條件。(編輯 祝乃娟)

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